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[摘 要]中国石行业经过半个多世纪的发展,行业整体实力不断增强.相对低级别的分散管理体制面临挑战.政府管理石油行业主要基于四个目的：消费者利益,供给保证（经济安全）,国家安全和环境保护.十二五转轨阶段,政策趋向和立法态度趋向于结构调整,战略储备建设,管道保护和安全防范等方面.
[关键词]石油行业管理体制能源制度
一、行业现状
中国石行业经过半个多世纪的发展,整体实力不断增强,产业结构日趋合理,完整的产业链条已具规模.据预测到201 5年,我国的石油需求总量将增至5.0亿~5.3亿吨,对外依存度将有可能升至60%左右.中国石油业主要由三大国有公司垄断.陆上,中石油,中石化南北划江而治,海上主要是中石油控制.勘探开采阶段,三大石油公司基本掌握了我国的石油权,非国有和国有控股以外的成分较少.成品油市场,中石油中石化占主导,基本上控制了成品油批发专营权.汽油柴油零售定价权,市场监管权等政府职能.（向清．2007）2010年,据英国《金融时报》报告显示,中石油位居全球500强企业榜首,成为全球市值最大的企业.（百科名片,2010）然而,石油业发展在能源进口,结构调整,大型石油公司的国际化,政治博弈,论文范文波动,环境安全,油气产品贸易壁垒等方面任面临诸多挑战.
二、体制及制度分析
目前,中国的能源管理模式是相对高级别分散式的.管理机构由综合协调部门,综合管理部门,具体能源部门和相关监管部门构成.综合协调机构是国家能源委员会,综合管理部门是发改委下设的能源局.相关能源监管部门包括科技部,商务部,财政部,环保部,国资委等.能源机构经过多年改革,迄今尚未形成一个国家级的,统一的,长期稳定的管理部门.近几年分别进行了煤炭,石油,电力领域的改革,但缺乏整体设计,是表面,局部,低效的,未触及宏观层面的能源体制在笔者看来,中国能源管理体制改革明确战略目标,统一规划是首要的.政监分开,进一步政企分开,设置高级别的管理部门一能源部是最终目标.能源监管机构的设置,可以考虑借鉴电力行业监管模式,先设立独立论文范文地方两级油气监管机构,待时机成熟合并为综合性的能源监管机构.直接设置综合性的监管委员会尚不成熟,单一产业监管刚刚起步,传统利益关系尚未理顺,法律体系还不健全.
政府管理石油行业主要基于四个目的：消费者利益,供给保证（经济安全）,国家安全和环境保护,围绕着四个目标,形成了相应法律规范群.
四个部委负责消费者利益保护,反垄断法》,《反不正当竞争法》针对石油业对垄断,不正当竞争行为进行规制,来保护消费者利益.石油行业垄断主要表现在超高定价和拒绝交易,滥用市场支配地位和行政垄断. 国务院反垄断委员会负责组织、协调、指导反垄断工作.工作职责和程序依据《反垄断法》和《国务院反垄断委员会工作规则》.商务部颁发成品油,原油资质,管理经营者集中行为.发改委指导石油论文范文调节,管理论文范文同盟等论文范文违法行为.工商部门查处成品油不正当竞争,限制竞争行为和滥用市场支配地位行为.
石油行业涉及相关环境保护的部门主要是环境保护行政主管部门.从勘探开发,加工储备,利用转换到输送都涉及环境保护问题.《宪法》,《环境保护法》,《大气污染防治法》,《固体废物污染防治法》,《环境影响评价法》,《石油天然气管道保护法》等均有涉及.环保部主要负责石油行业环保政策,基本环境制度建立健全,污染工作.国家海洋局负责石油企业勘探开发活动的海洋环境保护.水利部负责水环境水资源保护工作,防治石油企业活动对水环境水生态的破坏.农业部下属的渔业局,国土资源部的地质环境司,耕地保护司也有相关环保职能.
石油:百万亩生物石油能源产业基地项目
确保经济发展,油气需求的部门主要有国家发改委下属的能源局,国土资源部及中国人民银行,财政部,国家税务总局等政策制定部门.国家能源局和国土资源部是能源资源主管部门.能源局作研究提出石油业发展战略,研究拟订发展规划和年度指导性计划,提出油气产业政策,推进体制改革等政策活动,其下属的几个处级机构可再生能源处,石油天然气处,石油储备办专门负责可再生能源开发利用,石油天然气行业管理,石油资源储备工作.国土资源部下属两个司专管矿产资源.
当前石油资源立法体系包括：《矿产资源法》,配套行政法规,专项法规,相关环境资源法规（涉及土地,环保,安全生产,能源利用）,相关政策规定和内部行业规范.《矿产资源法》是矿产资源领域基本法,也是调整石油资源的基本法.从勘察登记,开采审批到勘探,开采确立了各项基本制度.《矿产资源开采登记管理办法》,《矿产资源补偿费征收管理规定》,《矿产资源法实施细则》,《矿产资源勘查区块登记管理办法》等行政法规是基本法的细化和补充.《节约能源法》围绕能源节约利用展开,其中包括原油,成品油和液化石油等.
石油行业立法缺陷早已暴露,基本石油天然气法的缺位,体系杂乱无章,层级过低是突出矛盾.矿产资源法的滞后,储备制度,监管制度,安全预警,事故处理的法律缺位也不容忽视.事实上,中国石行立法最大的问题不在于缺少制度,在于制度的规范化和有效整合.大量的行业制度各自为政,条块分割,政策和内部规定占绝大比例,这些内容恰恰是上述缺位的重要法律的组成部分,已经在石油业发展中发挥着重要作用,只是规范化程度低,协调性差,彼此冲突,没能引起立法机构和政府的重视.
作为宏观调控部门中国人民银行通过汇率利率,货币政策,国家税务总局通过税收政策,财政部通过财政政策,影响石油行业经济政策,调控石油资源论文范文,保障石油资源供需平衡,指导石油健康行业发展.专门的能源政策制定部门中,国家能源委员会负责研究拟订国家能源发展战略,国家能源局也有微观政策制定权.
与安全相关的石油行业管理涉及三方面问题.
其一,保障石油能源供应.国家发改委经济运行局负责保障煤电油资源供应,论文范文司管理石油论文范文,国家能源局石油储备办专门负责石油储备工作.
其二,石油业的安全生产,由国家安全生产监督管理总局（简称国家安监总局）负责,规范安全生产的法律主要有《矿山安全法》,和《安全生产法》.
其三,外资介入能源行业与国家安全的关系.商务部,能源局,和司法部都有权负责外资在我国能源领域的活动.我国从1978年开始允许和国外石油公司合作进行石油天然气勘探和开采.发改委06年发布的《利用外资“十一五”规划》中突出强调引导外资在能源领域投资,加快国内石油天然气的勘探、开发、利用及输送管道建设.如何在不同的垄断环节和非垄断环节向外资开放,成为十二五规划及今后长时期的议题.
三、石油行业的近新趋势与政策回应
石油行业监管制度怎样应对新的趋势,值得从监管制度上分析.最新趋势及政策走向体现在以下方面.
第一,促升级,调结构,促效率.《石化产业调整和振兴规划》,《石油和化工产业结构调整指导意见》等准入条件的发布,均围绕结构调整.国际金融危机赋予了论文范文这一重大主题深层次的意义.国际能源局近期表示,十二五期间,油气能源一要理顺与其他能源消费的关系,二要重点顺应发展方式转变．在科技发展,低污染,低耗能上作文章,以求上中下游产业链条形成合力.哥本哈根大会前,中国政府向世界庄严承诺：到2020年,单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%~ 45%.坎昆一轮谈判,中国代表团与各方就资金支持、技术转让、适应、森林保护以及发展中国家能力建设等基本问题达成一定共识.然而,旧国际秩序的存在,国家利益各自为重,资金的匮乏,实质性成果达成的预期推向了南非会议.在笔者看来,石油和化学工业结构矛盾是深层次的,产业结构调整是长期复杂的.淘汰落后产能的重点不应该完全放在关停环节上,更多精力宣用于建立落后产能退出机制、转移劳动力就业以及引导投资方向上,从根本上实现石油化工行业产业升级.
第二,搞活,完善石油战略储备体系建设.2008年底,在向有关部门递交的《关于加大进口石油建立国家能源战略储备机制的建议报告》中,中商联石油委就已指出,在油价重回高位之前,国家可以利用现有的民营仓储资产加快进行原油储备,充分发挥民营石油企业的进口和储备能力.2009年5月,利用社会库容存储国储油资格招标项目曾于2010年5月14日在北京开标.最终,6家民企获准介入国家石油战略储备.（中华商务网．2010）民营企业业的介入,在石油储备领域市场化改革迈出关键一步,如何在商业储油上充分发挥民营资本和民间闲置油库的作用作用,建立有效的风险防控机制,有待于石油储配基本法的出台和相关配套规定的实施.
第三,强话对石油天然气管道的保护,完善管网建设.2010年6月25日第十一届全国人民代表大会常委员会第十五次会议通过了《中华人民共和国石油天然气管道保护法 》,首次从法律的角度规定了石油、天然气管道各方的权利义务责任,理清了管道活动中的有关法律关系,明确了保护措施.国家能源局表示,十二五期间将重点加强能源输送管网建设,提高能源配置能力,形成布局合理、衔接通畅、安全可靠的体系.
第四,基于墨西哥灾难,大连港事件等重大石油事故,开始从行业规范,技术标准,应急处理预防机制到制度的全面反思.笔者以为,安全预警和生态补偿机制的建立无可厚非,传统的预防原则更值得检讨.预防是从操作程序,技术规范到制度安排的详细化.单纯口号化,现有的安全制度形同虚设.所谓的事前,事中和事后的全程防控,除了前两个突击性,应付性执行外,后者常常是以事故的形式体现救济作用的.问题症结在于预防制度本身惩罚,激励内容空白和预防制度违法问责的不足.由此,将现行的问责制度和奖惩机制重心提前到预防部分,不失为一条现实的选择.
四、结语
经济发展发展方式转变中,受传统发展观念制约,大型石油企业的市场化改革尚不成熟,又面临新的贸易壁垒.另一方面,管理体制运行和制度设计出现新的难题.怎样处理好政治体制改革和经济体制改革的关系,协调石油产业中消费者,石油企业,国家相关机构的利益.如何形成国家的石油管理理论,将石油业管理和制度体系的推进稳步纳入能源管理体制框架内,都是国家层面亟待研究的.
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