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李永友
（浙江财经学院,杭州 310018）
[摘 要] 本文基于中国式治理模式,从财政视角利用实证数据分析了中国失衡增长的内生机制.本文认为,中国失衡的增长结构与财政收支制度安排有关.在中国式治理模式下,1994年税改中确立的财政收入制度不仅挤压了居民消费能力,而且通过引致财政支出结构扭曲恶化了居民消费倾向.实现经济平衡增长,中国需要在现行体制框架内重构财政收支体系,通过建立以人为本的财政支出体系构筑居民有钱消费、敢于消费的制度环境,通过建立以人为主的财政收入制度构筑政府有效行政的激励结构和经济社会的内生平衡机制.
[关键词] 失衡增长；财政收支体系；内生平衡机制；有效政府
[中图分类号] F810.2[文献标识码]A[文章编号]1000-596X (2010) 09-0041-09
1998年和2008年的两次金融危机凸现了中国经济增长结构的内在缺陷,虽然两次危机并没有对中国实体经济产生非常大的冲击,但危机中所暴露出的问题不能不引起人们对失衡增长结构的反思.实际上,关于中国经济增长结构失衡的问题早在20世纪90年代就引起了决策者的高度关注,并提出了一系列纠正失衡的措施,但收效并不明显.当然,造成这种情况的原因是多方面的,但在中国式治理模式下,自上而下的制度供给不能不说是一个重要因素.那么,作为中国式治理模式下的重要制度安排和利益分享机制,财政收支的制度安排是否促成和强化了中国失衡的增长结构?实现经济平衡、公平与可持续增长,中国需要如何优化财政收支体系?财政收支体系优化的目标模式与路径是什么?本文将在集权政治、分权经济与关系社会框架下基于经验证据对上述问题展开分析,阐释平衡、公平、可持续增长的有效实现机制以及后危机时代的政府治理变革.
一、失衡的增长结构：一些典型事实
根据两部门均衡关系,只有投资和消费相互协调,经济才能有序运转.如果在一个经济体中,消费受到挤压,投资形成的产出就无法在国内获得足够的消费响应,所以,在一个封闭经济体,依靠投资推动的增长总会具有内在通缩倾向.但在一个开放经济体,国内过剩产能可通过对外出口消除,所以投资型增长往往与较高贸易依存度和外部失衡相联系.而在互联型全球贸易体系下,外部失衡和内部失衡总是共生的.在缺乏外生性结构调整的情况下,两者还会相互强化,从而使投资型增长陷入结构锁定状态,并导致增长结构失衡程度不断加剧.
基于上述逻辑框架,表1通过跨国比较描述了中国经济增长的结构特征.从表1可以看出,中国资本形成率不仅远高于不同收入组别国家的平均水平,也高于“金砖四国”中其他三国的水平.但和东亚国家相比,虽然中国平均水平相对较高,但差距并不很大,如果按照克鲁格曼( Krugman)和杨( Young).-2]对东亚经济奇迹的分析结论,中国奇迹并没有特别之处.为了进一步说明这个问题,笔者将中国与20世纪60年代高速增长的日本,以及1997年之前持续高速增长的韩国进行比较.结果表明,日本和韩国数据虽然和中国有一点差距,但程度很小,尤其是日本.比较结果说明,高资本形成率始终是经济增长的力量之源.
随着经济规模和投资规模的不断增加,单位产出投资需求也在不断上升.根据《中国证券报》的数据,在过去15年中,中国增量资本产出率平均超过了4,尤其进入21世纪后,该指标平均超过了5,2009年更是高达9.5.而根据WDI数据库的计算,同期印度、巴西的该指标约为3,日本仅为1.2,美国、德国等发达国家基本上保持在1～2水平.这说明,中国单位产出投资需求不仅相对较高,而且不断增加.除了高投入支撑,经济增长对能源的需求也非常高.表2表明,中国单位产出能源需求虽然低于低收入国家,但明显高于中低收入及其以上国家,不仅高于东亚国家平均值,也远远高于韩国和日本,甚至还高于能源较为充裕的俄罗斯,更高于“金砖四国”中的印度和巴西.高投资必然伴随低消费,从而需要强劲的出口需求来予以平衡.实际上,自进入21世纪以来,中国外贸依存度年均超过了60%,其中2006年达到了72%.这一比例远远高于“金砖四国”中的印度和巴西.
美国政府结构:中国政府网昨天公布《国务院论文范文关于进一步加大节能减排力度加快钢铁工业结构调整
为了更清楚地说明中国失衡增长的结构特征,笔者采用了统计年鉴中公布的增长贡献率进行分析.1978-1990年,中国投资需求产出贡献平均为30. 3%,1991-2000年升至36.1%,2001-2007年则进一步上升至48. 36%,其中2007年达到了50. 3%,2008年为52. 6%,2009年上半年则升至87. 6%.再从进出口需求产出贡献率看,《国际统计年鉴》数据表明,2004-2007年,进出口需求对产出贡献率平均为31. 6%.2008年因为出口需求萎缩,其产出增长贡献下降到不足10%,出口需求下降直接导致2008年经济增速回落.而同期增长速度同样较高的“金砖四国”,其他三国进出口需求对产出贡献率分别仅为-3. 9%,3.7%和-72. 9%.虽然中国产出增长对进出口需求的依赖不及泰国的50%,但要比韩国、日本等东亚发达经济体平均水平要高.从国内消费需求贡献率看,根据《国际统计年鉴》的数据,2000-2008年,中国消费需求的产出贡献率基本上呈下降趋势,2000年约为46. 35%,到2004年下降到13%左右,2005年则进一步下降为负数,2007年有一定幅度的上升达到10%①.而同期印度和巴西的消费需求产出贡献率分别平均为55. 5%和66. 2%,虽然俄罗斯2007年消费需求产出贡献率仅为34%左右,但在2007年之前都基本保持在70%以上.与同期的日本、韩国相比,中国不断下降的消费需求产出贡献率也非常明显,更别说与美国、欧盟国家70%的消费需求产出贡献率相比了.即使与东亚的印度尼西亚、泰国、马来西亚等国相比,也处于相对较低水平,后者基本上保持在40%以上.
基于上述跨国比较,可以看出中国失衡增长的投资型结构特征非常明显.根据“三驾马车”需求结构理论,中国经济增长的“三驾马车”出现了严重失衡,那么严重失衡的增长结构必然会对一路狂奔的“马车”产生重要影响.
二、失衡增长结构下的中国经济发展困境
首先,经济在失衡增长结构下必然遭遇低消费和经济风险问题.相关研究表明,在中国,无论是企业还是政府,都有一种内在外延式扩张冲动.为了满足这种扩张冲动,无论是政府还是企业,首先需要解决资金问题.对企业来说,筹措资金无非有两种方式,一是增加留存,二是外部融资.就前者而言,为增加留存,企业需要尽量降低生产经营成本、各项税收以及支付居民部门的财产性收入.但在这三类支出中,企业主要采取的是控制劳动者报酬和财产性收入支付,虽然经营论文范文也是可以控制的,但在现有制度结构下,企业控制经营论文范文的能力和意愿都较低.而中国自解放之初为赶超战略实施的低工资高积累发展战略也为企业降低劳动者报酬提供了制度和舆论支持,再加上中国充足的劳动力供给更是为此提供了可能.上述经验证据可以在图1中得到直观说明.在图1中,2000年以前,劳动者报酬占GDP的比重都一直保持在50%以上,但从2002年开始,这一比例直线下降,2008年,这一比例已下降到33%左右.从非金融企业的劳动者报酬占其增加值比重看,整体上也呈下降趋势.除了挤压劳动者报酬,较低分红水平在中国也非常突出.这一点在图2企业持续上升的可支配收入与储蓄中可见一斑.作为居民部门的主要收入来源,不断下降的劳动者报酬和较低的财产性收入必然导致居民部门消费能力低下①.上述分析表明,扩张冲动推动下的投资型增长必然会遭遇低消费的经济失衡.
然而,即使在“廉价劳动力”优势下,中国企业盈利能力依然较低,即使是一些依靠垄断势力盈利的大企业,其能力也相对较弱.为了弥补自有资金不足,企业主要通过直接和间接融资满足其扩张冲动.相对于间接融资,直接融资虽然具有较高的市场风险,但无需还款和支付利息,所以企业更偏好直接融资.而企业融资需求往往能得到联盟内地方政府的有效配合,因为地方政府需要通过企业满足其扩张冲动,这一点可以通过各种企业包装上市等报道得到证实.由于这些上市企业缺乏真正意义上的市场竞争力,通过包装上市后增加了市场有效配置资源的噪音,破坏了市场投资信心和资源配置效率,所以,投资型增长在政府主导型发展模式下容易遭遇低效率和社会信用危机.当然,能够在股票市场进行直接融资的企业毕竟是少数,大部分企业还是需要通过银行进行融资.而在以国有或国有控股银行为主的金融结构下,较高的社会储蓄和银行过剩流动性,使企业的融资需求很容易得到满足.根据金融部门本外币贷款业务数据,自20世纪90年代至今,中国固定资产投资中至少有20%的资金来源于银行信贷,非金融类企业的中长期贷款占金融机构本外币信贷的比重持续上升,2009年这一比重已升至39%.图3在一定程度上说明了银行信贷对企业新建固定资产累计增速的重要性.企业和地方政府的投资冲动不仅使经济会遭遇“一放就乱,一收就死”的两难境地,而且在软化的预算约束和风险大锅饭体制下,还可能积聚金融和财政风险.
其次,经济在失衡增长结构下必然遭遇就业．问题与论文范文怪象.作为一个人口大国,就业问题总是一个关乎社会稳定的大问题,所以发展劳动密集型的第三产业总被认为是一种理性选择.然而在失衡的增长结构下,资本密集型产业,尤其是重化工产业更受青睐.而资本密集型产业的就业效应往往较低,所以失衡的增长结构总会遭遇不断上升的就业压力.上述问题可以通过数据得到证实.自2000年以来,中国经济增长不仅严重依赖第二产业,而且依赖程度在不断上升.而同期发展水平相近的“金砖四国”和发达经济体,第二产业产出贡献率不仅远低于中国,而且大部分呈下降趋势.相反,这些国家第三产业的产出贡献率却普遍较高.由于不同产业的就业效应差异,所以各国单位产出创造的就业就显著不同.据各国统计年鉴数据,自20世纪90年代中期至今,中国就业弹性不仅较低,而且持续下降,2005年就业弹性已下降到0. 08,2008年进一步下降到0.07.而同期美国平均为0.2,欧盟平均为0. 37,巴西则为0.85,印度和俄罗斯则分别为0.3和0.2.
除了不断加剧的就业压力,投资型增长还将遭遇过剩产能下的论文范文怪象.扭曲的金融结构与政府主导模式塑造了投资冲动,而投资冲动在缺乏必要的预算和市场约束下,必然出现大量无效投资,这些投资最终会形成结构性产能过剩.为了消除过剩产能形成的工业品库存,粗放式论文范文战不可避免.实际上,自20世纪90年代中后期中国由卖方市场过渡到买方市场后,企业之间的论文范文战就持续不断.论文范文战的不断升级使经济始终有一种通缩倾向.然而在工业品论文范文因市场竞争出现不断走低的同时,投资型增长却导致了原材料论文范文的不断走高,而不断走高的原材料论文范文最终要反映在终端消费市场上,所以使得经济又始终有一种潜在的通胀压力.在图4中,耐用消费品论文范文始终位于O度线以下,说明论文范文始终处于走低之势,而生产资料论文范文与终端消费品论文范文的走势基本一致.上述两方面问题的交互作用使得失衡的经济增长总会遭受通胀和通缩交替的煎熬.
三、财政制度安排与失衡增长结构的形成与强化机制
失衡增长结构为什么发生在中国并能持久存在,除了赶超型发展战略与投资型增长的自增强效应,关键还在于中国自上而下的制度供给和体制激励.实际上,关于投资型增长的成因,相关研究已经做了相当充分的讨论,但已有研究都没有从根本上揭示失衡增长结构产生的财政制度根源,虽然郭庆旺和贾俊雪、周业安等人分析了失衡增长的财政根源,但主要是从财政体制加以解释.虽然体制是一个因素,但还不足以解释失衡增长自1994年以来的逐步强化趋势.
众所周知,中国各级政府的财政收支是在1993年的分税体制中确立的.在这次分税体制中,中国确立了以流转税为主的税制结构,并在规范政府收入基础上确定了政府间收入分享办法.由于1993年分税制改革的出发点仅仅在于提高两个比重,并没有改变中国政府以企业为主的收入来源结构,所以以企业为中心的政府执政导向并没有随1993年分税制改革而发生实质性变化,这不仅体现在社会资源分配上,而且体现在公共品提供方面.为了进行比较,笔者根据各国政府收入的来源结构,将政府收入分为三类,其中一类来源于企业,一类来源于个人.图5根据IMF的2008年政府财政制度统计相关数据和2008年的中国决算报告等计算了不同国家政府收入来源结构.从中可以看出,中国政府收入中有近60%来源于企业,只有20%来源于个人,如果仅计算纳入财政管理的部分,则只有4.9%.俗话说,“拿人钱财,为人消灾”,即使按照经济学“谁出钱谁受益”的原则,这种收入结构意味着,政府必会将大部分收入用于服务企业,并与企业结成隐性战略联盟.由于财政支出项目之间存在此消彼长的竞争关系,所以用于企业多了,用于人的支出必然就少了.这一点可以通过图6政府支出结构的跨国比较加以说明.
当然,上述政府收入制度还不能充分说明失衡增长的强化机制,但是当我们将上述收入结构放在集权政治体制下,情况就更明显了.1994年的税制改革,其最大特征是确立了增值税主体税种的地位,1994年以增值税为主的两税收入占全部税收收入的比重高达62. 7%,虽然到2008年已下降至45. 5%,但仍然是中国政府税收的主要来源.而诸多研究表明,在政治集权体制下,中国地方政府之间存在激烈竞争,为了获取相对竞争优势,这种收入结构在税权高度集中体制下必然驱使地方政府竭尽全力扩大增值税税基.这样,根据我国长期实施的生产型增值税制度,大力发展工业,尤其是重工业就是一种理性选择.因为工业尤其是重工业的外延式扩张是扩大税基最直接的手段,而集权体制下的干部任期制和风险大锅饭体制,又使这种手段更受青睐.地方政府如此热衷于发展工业,另一个原因与1994年税改确立的税收返还制度有关.在该制度中,增值税增长越多,地方获得的税收返还就会越多.由于增值税是分享的,所以地方政府在一定程度上与论文范文政府形成了利益共同体,共同的利益使论文范文政府不仅不会遏制地方政府的扩张冲动,而且在某些情况下默许和纵容地方政府的扩张冲动.所以,投资型增长之所以在中国长久存在,关键在于各级政府的利益使然.
综上所述,在集权政治体制下,政府收入结构的制度安排塑造了政府投资型增长偏好,在利益驱使下,政府将大部分精力和资源用于发展工业.然而事情还没有这么简单.众所周知,在中国集权化政治体制下的分权改革中,论文范文政府始终是整个改革的制度设计和供给者.为了有效控制地方政府,1994年税改确立了论文范文对地方的转移支付制度,该制度的最大特征是重构地方政府收入结构,使转移支付成了地方政府财政资源的重要组成部分.在转移支付实施之初,地方政府获取转移支付的途径主要是粗放式工业发展,然而由于税收返还仅是一般性收入转移,不利于论文范文政府的纵向控制,为了确保地方政府执政偏好符合论文范文意图,转移支付结构逐步由一般性税收返还转向专项拨款.1994年专项拨款比重仅为15.2%,税收返还占75. 3%,到2008年专项拨款已超过50%,而税收返还下降至22%.由于专项转移缺乏明确的硬性指标,所以拨付上具有较多随意性,而在关系型社会结构下,专项的地区配置完全取决于“关系”.为了从共同池中争取更多专项资金,“搞关系”成了各级地方政府的普遍做法,并相互效仿.由于专项都是以项目作为拨付前提,所以上大项目、快上项目成了地方政府争取专项的主要手段.由于缺乏严格的事后验收制度,所以粗放式立项和缺乏科学论证的投资成了一种普遍现象,从而促成并不断强化着失衡的增长结构.
中国政府收入结构除了促成和强化失衡的增长结构,还导致了居民,尤其是低收人群体消费能力的相对下降.在集权政治体制和关系型社会结构下,政府收入来源结构引致了政府和不同市场主体之间的“关系”出现差异.理论上,政府在公共行政时,应该无差异地向所有市场主体提供公共服务.然而,集权型政治结构和关系型社会结构改变了政府行政的公共化倾向,社会资源分配向特定群体倾斜.尽管有学者认为,中国政府是一个“中性”政府,但并不说明政府行政完全以公共利益为导向.一个很简单的道理,小企业融资难为何始终难以解决,为什么在财政如此“拮据”的情况下,地方政府还不惜代价对流动性资本低价供地,向上市企业进行补贴,等等.从表3可以看出,政府收入主要来源于国有企业、上市公司以及外资企业,三者合计占政府收入近80%.相比较就业效应强的个体和私营企业,分别仅占9. 9%和4%.按照企业规模大小划分,大中型工业企业占整个税收收入比重高达近40%.如果比较单个企业的税收贡献,这种情况更为严重.在这种收入结构下,政府当然会将国有企业、上市公司和外资企业,尤其是其中的大企业作为自己行政服务,尤其是政府配置社会资源的重点.由于缺乏足够的资金支持,小企业的技术创新能力和职工人力资本难有提升机会,不得不靠挤压劳动者报酬来获得相对竞争优势.表3数据表明,自1995年以来,个体和私营企业一直是中国就业的主力军,但工资增长却是最低的.
除了政府收入结构扭曲了政府行为,造成低收人群体相对收入水平的明显下降外,1994年的税制改革还从财政支出角度降低了居民消费倾向的被动性下降.由于1994年税制改革并没有对政府收支作出约束性规定,所以无论对论文范文来说还是对地方而言,收支预算总是软的.预算软约束在集权型政治体制和关系型社会结构下,政府的自由裁量权使得财政资源配置以及经济社会政策向与政府关系较为密切的部门倾斜.在财政支出结构安排上,政府尽可能迎合上级政府和国有、大型、外资企业的偏好.为满足竞争所需,财政支出出现了严重结构性偏向,这种偏向在地方政府层面表现得更为突出.与此同时,利用市场化改革的社会舆论扩大了社会事业领域市场化的范围.由于缺乏社会保障机制的有效对接,社会事业领域的过度市场化在造成部分群体收入跳跃性下降的同时,增加了公众支出预期和不安全感.两方面相互结合形成了公众较低的消费倾向.就在社会事业领域过度市场化的过程中,一些本应市场化的领域因政府利益关系没有被市场化,反而得到政府更强有力的关照.市场化过度与市场化不足相互结合,造成了不同群体的收入水平和消费能力的严重分化.
四、改革财政收支体系构筑均衡增长的制度基础
作为经济社会的一种治理手段,制度构成了经济社会有序运行的基础.制度既是一种约束,更是一种激励,不同的制度往往塑造不同的行为.中国30年的辉煌成就,许多学者认为,关键是做对了制度激励.然而,事情往往总是两面的.在过去30多年的改革开放中,这些曾经产生过较大正向激励的制度正在凸显其不利的一面.由于缺乏经济社会系统改革的经验,摸着石头过河的改革策略形成了许多今天看来不利于经济社会和谐发展的制度,从而形成二次改革的必要.
财政作为连接政府与市场以及不同层级政府的重要制度安排,不仅影响着政府执政行为,也影响着公众福利.作为一种分配手段,财政更是社会实现经济发展成果全民共享的重要途径.由于财政特殊的分配关系,所以财政活动最容易成为社会矛盾和各种公共风险产生的根源.根据前面的分析,中国财政收支的某些制度安排不仅形成了中国经济失衡增长的制度基础,而且积聚起不断膨胀的社会风险.面对全球经济的新一轮调整和经济社会可持续发展的现实要求,在分权体制框架内必须对财政制度进行改革,改革的目的在于营造有利于平衡增长的财政收支体系.
新一轮财政制度改革的关键是让财政收支回归公共价值轨道,通过财政收支的有序调整促进居民消费水平的上升.由于居民消费不足的原因主要是消费能力低下和消费倾向下降,所以财政收支改革的着力点主要就是提升消费能力和提高消费倾向.就前者而言,增加收入是关键,就后者而言,改善消费环境是关键.只有两方面共同作用,才能真正解决居民消费需求不足的问题.首先就财政收入结构而言,关键是要改变现行以企业为主的收入结构,实行以人为主的收入来源结构.这除了前面分析的原因外,从财政收入本质看也是必要的.因为财政收入的本质是政府公共服务的成本补偿,谁来补偿这个成本关键看谁在消费政府无偿提供的公共品和劳务.而从社会生产最终目的来看,人是所有消费活动的最终受益者,并且只有人才能承担公共品生产所需的成本.
更为关键的是,只有转变目前以流转税为主的财政收入结构,实现以个人收入和财产课税为主的财政收入结构,才能真正体现政府收入“取之于民”的本意,并使财政支出真正落实到“用之于民”.因为在关系型社会结构下,财政收入结构的上述战略性调整能够打破政府与企业的利益结盟,重塑政府行政的激励结构.财政收入结构上述调整的好处还不尽于此.实际上,从社会治理层面看,社会治理的好坏很大程度上取决于相互制衡的权力结构,而公众对政府的监督是其中最为重要的制衡机制.然而在以流转税为主的财政收入结构下,由于负担是隐形的,公众对财政负担感觉不敏感,所以监督政府的动力相对较弱.但当公众切实感觉到财政负担时,情况将会发生显著变化.所以确立以人为本的财政收入结构也是确保政府行政中“利为民所谋”的重要制度基础.在这样的制度结构下,即使是迫于集权政治结构下的竞争压力,出于自身利益的考虑,敛财型政府也会在提高公众收入水平上下工夫.
当然,财政收入结构的上述调整仅是重构了政府行政的激励结构,但真正让财政成为发展成果全民共享的有效途径,还是要让财政支出回归公共利益轨道,成为提升全民福祉的重要手段.所以除了财政收入结构的调整,同样关键的还需要硬化支出责任.实际上,在财政收支活动中,财政支出更为重要,它既是政府执政的合法性基础,也是公众提升福利的重要机制.针对中国目前的情况,财政支出的结构调整应包括以下内容：一是增加公众收入,尤其是提高公众获取收入的能力；二是营造公众敢于消费的制度环境.就前者而言,财政应该主要增加对低收入群体的直接补助支出,改善他们的生活水平.鉴于财政的公共性,政府对低收人群体的收入补助应满足国民待遇原则,改变过去城乡分割治理的局面.当然,仅有收入补助计划并不够,财政还应增加公众获取收入能力方面的支出.这样做也可避免产生扭曲型激励问题.就后者而言,财政应在全民保障方面增加必要支出,逐步建立起与市场经济相匹配的社会保障安全体系.只有建立全民保障体系,才能稳定公众的支出预期,营造起公众敢于消费的制度环境.
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（责任编辑：王碧峰）
总结：本论文为您写结构政府毕业论文范文和职称论文提供相关论文参考文献，可免费下载。
美国政府结构引用文献:
[1] 美国政府和关键专升本毕业论文范文 关于美国政府和关键方面论文范文资料2万字
[2] 美国联邦政府和内部控制论文参考文献范文 美国联邦政府和内部控制有关函授毕业论文范文2000字
[3] 最新产业结构论文选题参考 产业结构论文题目选什么比较好
