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李宜强
(广西财经学院财政系,广西 南宁53003)
[摘 要]法国新《财政法组织法》运用绩效机制来推动财政预算,重新建立了财政预算机制,使得各级管理者责任明确、国家政策连贯而紧密.该机制把财政预算分为“任务”( mission)、“项目”(programme)、“行动”(action).“任务”是财政预算的最高级,体现了国家的主要公共政策以及相应的财政预算安排.同时,若干个“项目”组成了某个“任务”.“行动”又把项目的各项计划具体化.
[关键词]新公共管理理论 绩效管理 财政预算 事业单位
[中图分类号] D61 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623 (2010) 05-0096-03
[作者简介]李宜强（1978-）,湖南人,广西财经学院财政系讲师,法国西部列塔尼大学博士研究生,研究方向：欧盟政治制度与政府管理.
1959年,法国新《财政法组织法》(LOLF)给法国财政预算管理各个方面都带来了显著变化.其最大的意义在于使法国的公共行政从传统的官僚模式走向新公共管理模式,公共服务领域从此也开始面临一连串的重大改革.
一、法国新LOLF法案出台的背景
财政法:市政府常务会议：深圳——强化财政预算绩效管理 提高财政资金使用效益[深视新闻]
1.新公共管理思潮的影响
新公共管理理论源于欧美国家,在戴维,奥斯等学者的推动下,新公共理论的影响日益扩大.以美国为首的西方国家,特别是西方经合组织( OECD)的会员国,相续进行厂改革,提出r“绩效政府”的理念.法国在这方面虽然改革起步较晚,但是也出台了相关的法令,加快了行政改革的步伐.主要内容有：改革地方行政管理体制,取消对各地方政府的监管,扩大地方政府权力,扩大地方论文范文,增强地方民选机构的权利等等.
2.改善法国政府财政赤字的迫切需要
从法国国内看,法国的公共债务问题一直困扰着法国历届政府.2005年,法国公共债务与国内生产总值之比已经远远超过了欧盟《稳定与增长公约》规定的6000的上限,达到了66.8%.同时,西方各国政府都大刀阔斧改革政府机构、改善公共财政管理,而法国却相对滞后,这就迫使法国政府加快了行政改革.从2000年以来,法国经济一直处于低迷状态,失业率上升、国内投资与需求大幅度减少,这造成了法国财政收入锐减.与此同时,为实施经济刺激计划,法国政府又大规模投入资金.这导致法国公共债务规模明显扩大.
一、法国新LOLF法案的主要内容.
与1959年以来形成的预算体制相比,新《财政法组织法》的变革之处主要体现在以下几个方面：
1．强化预算的绩效管理.在过去,各部门预算支出项目是分割孤立的,完全由议会根据部门需要进行拨付.在这样的机制下,预算项目很难体现各种计划的性质也很难明确各级行政管理者的责任.新《财政法组织法》运用绩效机制来推动财政预算,重新建立了财政预算机制.新机制使得各级管理者责任明确、国家政策连贯而紧密.该机制把财政预算分为“任务”( missjon)、“项目”(programme)、“行动”(action).“任务”是财政预算的最高级,体现了国家的主要公共政策以及相应的财政预算安排.同时,若干个“项目”组成了某个“任务”.“行动”又把项目的各项计划具体化.
新《财政法组织法》规定,各级各部门必须建立下一年度的行政计划与工作安排；同时,每项具体计划的效果必须通过相关部门的绩效考核,并把结果反映到年度绩效考核报告中.
2．项目的行政负责人责任更为明确,拥有更多的自主权.新《财政法组织法》的另一最大的亮点在于,除了不能触动人员工资之外,只要能保证项目目标圆满完成和提高工作效率,各行政部门项目负责人可按实际情况自由调度资金预算.同时,为了保证项目负责人的公正、廉洁,该法案还规定必须强化行政部门内部审计职能,使每个公共政策项目执行者承担了更多的义务与责任.
3．强化了议会对财政预算的论文范文监督力度.新《财政法组织法》实施之后,议会是最大的受益者.它对财政预算的监控力度得到了空前的加强.这主要体现在以下几个方面：首先,财政预算更为透明.根据新《财政法组织法》第五十条规定,政府向议会提交国家未来四年的发展报告时,必须同时提供相关数据与证据的来源,以供议会调查、审议,从而提高了财政预算的真实性.其次,扩大了议会对预算批准的范围.得益于财政预算的分任务管理与绩效管理机制,议会可以通过讨论国家公共政策与发展策略,来决定对某项任务是否赋予相关财政预算支持,从而大大提高了议会的决策作用.最后,公共政策与财政预算捆绑进行表决,提高了议会地位和权利.一方面,决算法草案的审议时间缩短、效率大大提高；另一方面,审议的宗旨不再是对财务报告进行技术和形式上的修改,而是对公共政策进行评估,并对每个项目的结果、成本和使用进行分析.
三、法国LOLF新法案对公共服务机构的影响
配合新《LOLI法案》,法国从希拉克政府到萨科齐政府,都对公共部门进行了一系列渐进式改革.萨科齐的政府改革目前正在进行,无法考察其最终效果,但是其部分改革措施是值得借鉴的,同时应当承认其改革也取得了阶段性成果.
1．减少了财政支出.由于公共支出明显上升,威胁到了法国的财政与金融安全,萨科奇政府制定和实施了称为“公共政策全面修订”的全面改革计划,旨在对公共支出进行结构性削减.这项计划确定了很多改革目标：实现政府机构现代化；改善为公民和企业提供的服务；确保公务员能够因为工作而得到更多的表彰；以及推广注重效果的文化.其整体目标是用更少的资源,取得更好的成效.该计划是法国政府全面转型的范例,它由370项经过开支审查筛选出的举措组成,同时,每个政府部门都必须节约开支和提升效率.
2．大幅度减少了公务员数量.法国公务员的数量从2003年开始减少,减少的幅度逐年加大,到了2007年,退休的公务员人数介于7万到8万人之间,而该年就裁减了1万5千个职缺.如今,萨科奇政府实行每两名公务员退休后只补充一名新公务员的政策.行政人员的开支从而大大减少.
3．公共部门实施分类改革.现有的公共服务部门被分成三大类：一是关系到民生与社会稳定的教育、公共卫生等部门,将继续由国家管理；二是涉及国家安全和战略意义的领域,具有一定商业色彩的军工、航天和核电等部门,国家将继续控制；三是可以向私人资本开放的其它部门,如基础设施建设等,这些领域内国有企业垄断将被打破,私人资本获准进入.
4．行政部门的创新改革.主要有两项：一是预算法采取“目标管理”原则,各行政部门将根据目标制订预算；二是对政府各部门引入外部审计,同时对岗位任务和人员设置等深入调研并提出现代化管理建议.
5．强化公共部门的绩效管理.公共部门的各项公共事务分为“任务”、“项目”、“目标”、和“指数”.“任务”是指各项社会事务,如交通、社会治安等.“项目”是指细化后的各项“任务”,如在就业“任务”中,就有增加就业的“项目”；“目标”是每个项目要达到的目的,如增加就业的“项目”中就提出要把增加就业岗位作为“目标”.最后,“指数”是指量化后的结果,主要用于评估各项措施是否富有成效.如在采取新措施后,每年新增的就业岗位数量等等.
法国政府在推进公共部门改革中取得了一定的阶段性成果.以法国内政部为例, 2005年法国道路交通事故所造成的人员伤亡人数低于5000人,与2002年相比受伤者减少了250,而死亡率则减少了360,创历史之新低.与2002年相比,违法活动减少了8. 2ao,在公共道路上的违法活动则减少了2001.
四、借鉴与启示
法国公共部门在整个国家政治经济生活中扮演重要角色,其绩效考核的理念、严格的责任机制,对推进我国事业单位绩效改革有着十分重要的借鉴意义.
1．深化改革,减少公共部门监管.当今世界是信息化社会,全球一体化的步伐不断加快.在法国,公众参与公共管理早就是一个现实.在我国,一方面,民众借助互联网等手段开始寻求公民参与的过程来充实公民生活,有目标地表现公民意识,并学习表达自己对公共事务的看法.另一方面,一些政府部门的官僚作风,经常造成公共部门逐渐远离其所服务的社会大众,忽视民众的真正需求,甚至引发社会冲突.在新形势下,要解决事业单位中的绩效改革问题,其基本点还是应当立足于对公共部门,包括对事业单位权利的限制和公平性的实现.只有在上层建筑中确立了公平性与市场经济的自由与充分竞争,社会才能充满活力和创造力.没有一个良好的市场经济的大环境,作为社会子系统和公共部门的事业单位绩效改革的效果也无法保证.所以,政府、事业单位不能既当游戏的裁判又做选手,它们应当把主要精力用到保护公正与提供公共服务上来.
2．重新认识公共部门的本质.高绩效政府组织是指政府组织以绩效评估体系为标准,以最低的管理成本取得社会公众对公共服务和公共产品最大满足度的一种管理模式和组织形态.它强调了以社会公众的满意度作为产出的最终标准.法国新《财政法组织法》的根本目的是在于提高公共部门的服务质量与服务效率.为公众更好的服务.对于我国的事业单位,一方面,其“绩效”必须最大程度地凸显其社会公益性,并抑制、克服其可能潜在的自利性和营利性；另一方面．其“绩效”还必须同时依循各自具体行业的内在要求,凸显其独特的公益价值.在我国,目前许多事业单位社会公益性做得不尽如人意.事业“绩效”应有的内涵和标准均被严重异化、扭曲.所以,事业单位全面实行绩效改革,不能不首先从理清什么是事业绩效开始.我国的事业单位属于公共部门,所以它们的绩效应当是“公共、公平和责任”.
3．绩效考核制度应伴随着我国财政体制的改革.从法国经验看,财政绩效管理伴随着政府管理理念提升,它是市场经济条件下社会发展、政府管理模式发展到一定阶段的产物.从法国2006年执行的新预算案看,最大的特点就是建立了新的结构.新结构分为“任务”、“项目”、“行动”论文范文.每一个级别都有相对固定的行政负责人.这就使得各部门公共政策项目负责人拥有更大的自由度和承担更多的责任.而目前我国的财政预算与管理体制仍然沿用传统的模式,它与事业单位甚至政府部门的绩效管理体制改革无法匹配.
4．应当强化公众与人大对事业单位绩效的监督与评估作用.法国议会是新《财政法组织法》的最大受益者,其角色因为新《财政法组织法》而强化.议会有权监督各项任务的落实情况,由此可以具体知道公共支出的去向,增加了公共预算的透明度.在我国,绩效指标如何量化,考核如何保证公平公正、具备公信力是目前事业单位绩效改革的一个难题.由于缺乏可以借鉴引用的办法和模式,很多地方和单位的绩效考核变成了“官绩效”、“一言堂”.因此,绩效考核需要考虑多维度考核,以使考核结果更加客观、公正.鉴于事业单位的公益性质,公众对公共服务的满意度应当作为绩效考核指标,让学校、医院所在的社区代表、各级人大代表参与到绩效评价中来,提高考核的透明度和公信力.
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财政法引用文献:
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