简介:关于本文可作为相关专业乡镇行政论文写作研究的大学硕士与本科毕业论文乡镇行政论文开题报告范文和职称论文参考文献资料。
杨轶囡
（吉林农业大学园艺学院,吉林长春130118）
摘 要：新形势下如何深入推进乡镇行政管理体制改革,推进农村经济社会协调快速发展,对实现吉林省“富民强省”目标具有重要意义.本文以吉林省乡镇行政管理体制改革为样本,分析了吉林省现行乡镇行政管理体制方面存在的突出问题,深入剖析了制约乡镇体制改革的主要因素,并就科学推进乡镇行政管理体制改革提出了构想.
关键词：乡镇；行政管理体制；机构改革；服务型
中图分类号：D630 文献标识码：A DOI 编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2016.04.045
随着经济的快速发展和农村改革的逐步深入,农业农村的工作内容发生了巨大变化,新形势下如何深入推进乡镇行政管理体制改革,推进农村经济社会协调快速发展,对实现吉林省“富民强省”目标具有重要意义.带着这一课题,我们对全省乡镇管理体制改革情况进行了深入调研,并进行了深入的思考.
1.现行乡镇行政管理体制存在的突出问题
1.1 乡镇政府职能定位不明
虽然宪法和地方法规对乡镇政府的职能作出了规定,但在实际职责履行过程中,乡镇职能的越位、缺位和错位等现象依然存在.一是职能“越位”.机构改革以后,一些原有的行政职能相继从乡镇体制中剥离.各级政府和部门的任务指标自上而下逐级分解到乡镇后,大多由乡镇常设的几个办公室承接,除了农、林、牧、副、渔等基本农业工作外,还承担着制定乡镇经济发展规划、提供公共服务、上级政策落实推进等大量工作,对口部门极多,工作任务十分繁重,往往是一人多岗、多责,权力小,责任大,常出现“小马拉着大车跑”的局面.以蛟河市为例,2006 年乡镇机构改革后,乡镇机关只设4 个综合性办公室,不再设其他机构,造成上级对口部门多、工作任务重、人员职责交叉、一人多岗的局面.35.4%的受访者认为,目前乡镇机关权利小责任大,人员编制少,不能满足实际工作需要；二是职能“缺位”.税费改革后,乡镇政府失去了从“提留统筹”获取财政收入的权利,失去财权,除掉日常运转开支后,用于兴办公共事业、开展公共服务的财力少之又少.91%的受访者认为目前面临的最大负担是医疗、教育和养老问题,73%的受访者认为加强农村基础设施建设是农民最迫切的需求,32%以上的受访者认为新农村建设中最薄弱的环节集中在基础设施建设、公共卫生、社会保障等公共服务方面；三是职能“错位”.部分乡镇过分注重完成上级政府招商引资、项目建设等指标,把大量精力花费在执行行政命令和完成上级下派的任务指标上.调查中,40.6%的受访者表示,上级部门存在下派指标和任务的情况,会要求地方乡镇做好具体安排.在政绩考核“一票否决”的压力下,乡镇政府不得不将大部分精力用于各种考核评比上,无暇发展经济和服务群众,中心工作难以开展.
1.2 条块关系有待理顺
从管理体制看,乡镇事业单位大体可分为两类：市级主管部门派驻乡镇的事业单位,由市级主管部门直接管理,实行“ 条条”管理体制；乡镇政府主管的事业单位,实行“ 条块共管”体制.以蛟河市为例,机构改革后调整规范了畜牧兽医站、农业站、农机站、林业站、水管站等机构设置,实行“市管”的管理体制,初步理顺了主管部门与乡镇的“条块”关系.但实行“条条管理”的一些派出（驻）机构,其权和利归垂直的上级业务部门主管,乡镇处于权责不对等的尴尬状态.如安全生产、交通整治、国土执法、城建规划等工作,实际上权利是在“条”,而责任在“块”,出现问题时,乡镇政府缺乏与其职能相适应的权利,难以管理和调遣,更无权处理.对于工商所等派驻机构,乡镇既无人权、财权,又无执法权,责任难以落实.例如村镇规划建设方面存在的乱搭乱建现象,仅靠市级有关部门的几个工作人员根本管不过来,而乡镇却无权管,看在眼里急在心上.
1.3 乡镇财政入不敷出
从调研情况看,一方面,吉林省绝大多数乡镇都处于“保工资、保运转”的处境,部分乡镇甚至维持日常运营都比较困难,财政状况不容乐观.以梅河口市为例,2014 年,全市19 个乡镇可支配资金10046 万元,而实际支出13081 万元,资金缺口3035 万元.另一方面,各项基础设施建设需要地方财政配套,各类突发性灾害和处理社会矛盾需要财政投入,各种公益性建设和新农村建设项目投入也在逐年递增,乡镇政府财政短缺情况日益严重,债务沉重无力偿还.一些偏远乡村既没有资源优势和区位优势,也没有经济基础,年底只能靠领导去争取来维持正常运转.2014 年,梅河口市全市负债村267 个,占总数的88%,村平均债务39.95 万元,个别村甚至负债高达300 万元以上；梨树县全县295 个村,有经营性收入的村仅占的总数1/3,集体收入达到10 万元以上的村基本没有.由于经费紧张,难以保证基层干部正常的工资支出,更谈不上必要的公用经费和补助福利,直接影响了基层职工的工作积极性.
1.4 人员配置与改革要求不适应
经过几次机构改革,乡镇政府的人员编制规模逐渐趋于合理,但现有在编人员的使用效率并不高,还存在着人才后继乏力的情况.一是混编混岗现象突出.随着经济的快速发展,原有的乡镇机关编制已不能满足实际工作的需求,与承担的工作任务不够匹配.在乡镇中,副科级以上领导占据着大部分编制,基层工作人员紧缺,很多事业单位人员长期在行政岗位履行职责,政事不分、因事论文范文的现象还较为普遍；二是新录用人员大量流失.由于乡镇级政府工作任务繁重,基础设施条件较差,在招录人才时,较上级政府缺乏竞争力.许多新录用人员和年轻的工作骨干经常被县市级部门抽调,这部分人员虽占用了乡镇编制,乡镇却无人可用；三是优秀人才依然短缺.受“零增长”的只减不增和编制限额的影响,乡镇机关和事业单位人才匮乏、结构不合理,人员老化、断档严重,发展后劲不足.以梅河口市红梅镇为例,实有32 名行政人员中,领导7 人,除去借调等原因,实际在职科员仅20 人,兼管着全镇民政、计生、财政、项目、党委、纪委等多项工作,管理全镇6 万人口,平均每人管理3000 人口.这20 名工作人员中,30 岁以下仅1 人,40 岁以下仅2 人,人员老龄化严重,红梅镇政府不得不雇佣临时人员以应付繁重的工作.
2.制约乡镇体制改革的主要因素
2.1 部门利益的局限性
作为市场经济中利益主体之一的政府部门,在改革过程中也有其自身的利益存在.很多政府部门从“部门本位”出发,改革中对自己部门有利的就积极推动,对自己部门不利的就消极作为.调查中,有18.1%的受访者认为,其所在地区仍有乱收费、乱摊派和乱罚款现象存在.同时,部门利益化也为腐败现象提供了条件,极大地损害了政府的公信力,败坏社会风气,阻滞了体制改革的步伐,为农村改革和进一步发展埋下了隐患.
2.2 依法行政难以推广
目前乡镇政府机构设置、调整还带有很大的随意性和人治色彩,许多行政法制的权利和责任没有界定,行政人员本身也缺乏应有的法律意识,在执行公务过程中,有法不依,依然按照原有的习惯和乡规民俗办事,看人办事、因人而异的现象还普遍存在.
2.3 乡镇政府财政职能弱化
吉林省乡镇财政基础薄弱.税费改革前,70%的财政收入来自农业税,主要依靠农业税、统筹款和提留款来维持运转.税费改革后,乡镇政府缺乏集体经济的支撑, 加上税源的减少,乡镇政府财政自给率降低,上级政府的转移支付成为其收入的唯一来源,不能从根本上解决问题,乡镇收入总量大幅度“缩水”,无法维持基本的刚性财政支出.乡镇可支配财力的大幅度下降与农村公益事业发展需求不相适应的矛盾越来越突出.许多乡镇探索的类似“以钱养事”的改革项目,也因项目资金缺口越来越大而被搁置.
2.4 机构设置不能与时俱进
目前,缺乏对乡镇政府机构设置的统一规定,各地差异较大,机构设置还不够规范、健全和合理.首先,机构职能不清,管理混乱.目前,吉林省乡镇政府中还存在许多根据上级工作需要而临时设置的机构,具有很大不确定性,分工也不够明确,给管理带来很多困难.由于与上级派驻部门的“条块”制约问题,很多乡镇行政机构业务十分相近,不仅增加了工作程序,出现问题时,“政出多门”也极易造成部门之间的推诿扯皮.其次,机构设置随意性大.缺乏统一的人事管理制度,很多时候并不是因为职能需要而安排工作岗位,而是因人设事.同时,在机构设置和人员安排时,部分领导干部的随意性很大,往往根据个人喜好来设置机构和下派工作任务,遇到问题无人负责,大大降低工作效率.
3.推进乡镇行政管理体制改革的几点构想
要解决现行体制改革中的各种矛盾和问题,必须破旧立新,在以下几个方面做文章.
3.1 切实转变职能袁推进乡镇政府转型
一是由“管理”向“服务”转变.按照统一规划、适度超前、突出重点的原则,着力增强乡镇政府社会管理和公共服务能力.为农民提供更多的公共产品和服务,加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等社会事业发展.改革基本公共服务提供方式,引入竞争机制,进一步扩大“以钱养事”范围和领域,探索建立多元化的公共服务体系和运行机制；二是进一步理顺“条块”关系.要考虑对部门垂直管理体制进行改革,工商、税务、交通、土地、城建、质检等部门,应逐步归位到各级政府.建议各派驻机构实行以乡镇管理为主、上级主管部门业务指导为辅的运行机制,将部分派驻机构的执法管理权限委托授权给乡镇*.派驻机构要参加镇政府年度考核,探索乡镇党委对垂直机构负责人的任免拥有初始提名权和协同考察等做法,对工作不力造成严重后果的,乡镇党委可以提出书面调整建议；三是改革乡镇政府考核方式.取消不切实际的考核指标,减少不必要的“一票否决”事项,减少对乡镇的达标升级和检查评比活动,切实为乡镇政府“松绑”.同时,加强对乡镇政府开展社会管理和公务服务工作的考核,引导乡镇政府尽快转移工作重心.
3.2 继续深化推进各项改革
一是完善财政分配体制.构建财权与事权相匹配的省以下财政管理体制,根据乡镇经济发展水平区别对待、分类指导.对于经济发达、财政收入规模较大、具有集聚和辐射作用的中心镇,使其享受相对独立的财权,增强中心镇对经济社会发展的调控力.对于一般乡镇,可适当提高乡镇财政超收分成比例,调动乡镇抓经济、促发展的积极性.对于欠发达乡镇或财政收支规模较小的乡镇,进一步明确职能和义务,适当增加对困难乡镇财政转移支付力度,保证乡镇必需的公共支出和必要的正常运转经费.在年度预算执行中,可由乡镇政府提出预算方案,上级政府根据乡镇人口规模和管辖范围给予充足的经费.建立同乡镇事权相适应、同乡镇事业站所职能相匹配的乡镇经费保障机制.县（市、区）政府要加强对乡镇财政的管理和监督,强化财政、审计等部门对乡镇预算执行的“全程监管”,严肃查处预算执行过程中随意变更、挤占、挪用乡镇财政支出等违规现象；二是大力推进乡镇机构改革.探索建立机构设置综合、人员编制精干、运行机制灵活的乡镇行政管理体制.明确乡镇行政管理职能,促进多方良性互动合作和管理.探索将部分乡镇及其各站所承担的职能交给社会*组织.大力推动和支持村民自治,积极培育农村民间组织.在乡镇不增机构、不增编制、不增人员、不增加财政负担的前提下,通过规范委托执法职权、合理确定协助义务等形式,逐步落实乡镇行政执法的应有事权；三是推进人事制度改革.在全省范围内,合理调配乡镇行政人员编制,对人口多的大镇,适当增加乡镇行政人员编制.建立和完善人才引进机制,有针对性地引进各类专业人才.创新人员配置方式,在行政、事业人员档案身份不变的前提下,允许行政事业单位工作人员双向选择、竞争上岗.在一些辅助性、技术性、服务性岗位上实行人员社会聘用制.创新考核评价机制,建立健全能够客观、真实反映工作人员工作业绩的考核评价体系；四是简政放权,推进扩权强镇改革.贯彻落实论文范文十八届四中全会“简政放权、放管结合”精神,按照依法下放、能放则放的原则,积极推进扩权强镇改革,赋予镇政府履行职能必要的事权和财权.对一些规模较大、城镇化水平较高、条件具备的经济发达镇和中心镇,要着力下放城建、环保、治安等涉及城市建设和管理方面的行政管理权限,强化其在农村科技、信息、就业和社会保障、公共文化、义务教育、公共医疗卫生、计划生育和法律援助等方面的公共服务职能.同时,简化审批服务程序,积极探索集中审批、定期审批、网上审批和流动便民审批等服务手段,推行“一站式服务”,让基层政府更有活力,更有效率；五是调整乡村布局,整合资源配置.结合各地的地域环境、经济、社会、文化状况、人口密度和交通状况,积极稳妥地推进乡村区划的合理调整.对一些人口少、区位条件差、无场所的小乡镇,可以就近合并到区位、交通条件好及发展后劲足的乡镇.
乡镇行政区划图下载:乡镇行政管理学习指导(二)
3.3 积极引导和培育社会组织
一是加强政府与社会组织合作.大力扶持培育社会*组织和村民自治组织,充分发挥社会团体、行业协会、商会和*机构的作用,有意识地将政府的一些工作和职能向这些组织和机构移交,逐步推广、规范向社会组织购买服务,从而使乡镇政府职能更趋简化；二是加大政策的扶持力度.探索放宽社会组织的准入政策和登记办法.对运营情况好、发展潜力大的社会组织,要重点予以扶持,在行政事业性收费和税收等方面给予政策保障,在资金方面有所补贴.为民间组织提供引导、培育、孵化、扶持等全方位服务,构建政府扶持、社会协调、专业组织运作、公众参与的社会服务体系；三是进一步加强宣传力度.对作用发挥较好的社会组织要定期进行评比和表彰,树立典型,对为行政体制改革做出突出贡献的组织和个人进行广泛宣传.设立社会组织奖励资金,奖励先进社会组织.
作者简介：杨轶囡,博士,吉林农业大学园艺学院,副教授,研究方向：农业高等教育和农业农村研究.
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