《农村宅基地退出机制》
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关键词 农村 宅基地 使用权 有偿退出
基金项目：陕西省法学会课题：“三块地”改革背景下陕西省农村宅基地退出补偿机制法律问题研究（2019NDKT29）和西北政法大学大学生创新创业训练计划：“三块地”改革背景下宅基地退出補偿机制研究——以西安市高陵区为例的阶段性成果.
作者简介：昝晨东,西北政法大学国际法学院2017级本科生;田静婷,西北政法大学,副高,研究方向：土地法.
中图分类号：D922.3文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.209
一、农村宅基地的价值重构及其意义
宅基地有偿退出的背后是对宅基地价值的重新评价,是对宅基地这一生产资料双重属性的重新选择.在我国,农村宅基地制度确立之初就在社会保障价值与经济利用价值之间选择了前者.改革开放以来,一方面城乡二元结构打破,大量农民进入城市,宅基地稳定村民的作用逐渐减弱;另一方面,城市建设对土地的需求,十八亿亩耕地红线的限制,宅基地的经济价值日益受到重视.新时代,对宅基地的价值进行全新评价刻不容缓.
学界对是否放开农村宅基地使用权流转存有争议的源头在于对宅基地的价值存在不同理解.有学者认为,宅基地使用权是私权与社会保障的结合,实质是披着私权外衣的社会保障的替代品. 还有的学者认为,将宅基地流转限制在集体内部流转并不完全限制了宅基地经济价值的实现,同时有利于维护农村的乡土和谐、社会稳定. 近年来越来越多的学者主张完全放开宅基地对外流转,他们认为,对外流转一方面可以增加村民收入保障其财产权,另一方面提升了土地的利用价值和经济效率. 从现有的制度设计来看,国家仍然坚持保障农民居住权优先的价值取向,其结果是一方面大量闲置的宅基地得不到利用,土地资源配置率低下;另一方面,大量的宅基地私下交易无法遏制,农民的居住权仍然无法得到有效保障.从发展社会主义经济的角度看,农民进城是城市化、工业化的必由之路.即使当前宅基地制度可以将一部分农民留在农村,维护农村的相对和谐与稳定.但城乡收入水平、社会福利、生活质量差距大的现实,决定了宅基地制度根本上并不能阻止农民进城.最终的结果是,宅基地闲置一方面影响了土地经济效益的发挥,造成了土地浪费;另一方面,闲置的宅基地不得流转交易也造成了农民收入的相对减少.
在这种情况下,宅基地使用权的流转的市场化道路应当打开,并不断完善发展,为宅基地使用权进入市场开拓道路势在必行.从长期看,农村人口大量进入城市,农业机械化大生产是实现社会主义现代化的必经道路;对农业产区来说,提升人均耕地面积有利于机械化生产;对于城市来说,大量村民变成市民有利于城市人口增加,支持工业化的发展.此外,从短期看,放开宅基地流转,允许农民宅基地有偿退出,重新明确宅基地的价值取向还有以下这些方面的直接作用.
(一)有利于提高农村宅基地的利用率
改革开放以来,农村人口大量向城市流动,城镇化速度加快.近年来城镇化速度不断加快,城镇化率稳步提升,城市建设对土地的需求日益加大.另一方面,全国范围内存在大量宅基地闲置的现象,造成了土地资源的浪费.国务院曾经对2749个乡村展开过调查,45%的村中有被遗弃的宅基地与旧房. 据笔者实地考察发现,宅基地闲置现象在经济较为发达城市的周边区县较为明显,其原因在于有许多村民前往城市定居、生活.这些闲置的宅基地上往往还建有房屋,多年无人居住不仅浪费了土地资源,还造成了危房产生的安全隐患.对宅基地价值目标进行重新定义,允许农村宅基地有偿退出,将有利于解决“空心村”的问题,同时,重整土地后有利于支持城市建设土地的需求,推进城镇化进程.
(二)有利于切实保障农民财产权的实现
通说认为,宅基地是物权法明确规定的用益物权,具有占有、使用、处分、收益权能.宅基地权利作为物权,应当允许被处分,并进行流转. 但是现行物权法体系下农民对于土地仅具有占有、使用的权利,物权中较为重要的处分、收益的权利归集体所有.因此,对农民来说,宅基地内在的经济价值并不能通过处分转化为现实的财富.大量农民进城以后,面对高昂的房价无能为力,即使在农村有宅基地,但却不能自由流转变成进城的资本,只能任其荒废,最后造成土地资源的浪费.虽然允许集体内部进行流转,但生活中“空心村”的现象大量存在,农村总人口呈下降趋势,宅基地内部交易并不顺利.
与之前宅基地更多的强调居住功能不同,随着人口流动愈发明显,很多农民在城市购房、落户,宅基地的保障功能不断弱化.回老家盖房不再是唯一的选择,很多人选择在城市买房.在宅基地内部流转无法实现,外部流转违反法律的情况下,农村宅基地闲置的数量越来越多.据学者统计,当前农村的闲置宅基地数量高达10%-15%. 笔者认为,允许宅基地使用权流转的意义在于更好地实现宅基地作为一项物权的价值,更好地保障农民的财产权利,使得宅基地权利真正成为一项完整的物权.
(三)有利于完善宅基地的权利体系
如前文分析,宅基地物权的特殊性在于所有权和使用权两方面.在现行立法中,宅基地物权被分为集体所有权和农民使用权,分别赋予不同的权利.但是,法律赋予农民对宅基地的使用权上的权能并不完整,与物权法中土地权利的一般法理相违背,因此造成了同地不同权的窘境.《物权法》规定,“所有权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利”.在城市土地中,对房屋所有权和土地使用权人来说,国家允许其住宅自由交易,对其住宅可以抵押.而农村住宅交易和农村宅基地抵押却为法律所禁止.宅基地权利的二分,反映了一定时期立法的价值取向,但已经满足目前对宅基地利用的现实需要;同时,与城市土地权利的权能不相匹配,难以保障同地同权的实现,造成我国土地权利体系的混乱.因此,在此次民法典制定的背景下,应当在物权编用益物权分编宅基地使用权章节中,赋予农村宅基地用益物权抵押权能和转让权能, 进一步完善现有宅基地权利体系.
（四）有利于减少宅基地占用,促进城市化进程
农村宅基地禁止流转的初衷是保障农民的居住权,其定位是农民无法在城市生存后返回农村时最后的保障.但随着城市化的发展,许多村民在城市定居以后在农村仍然占有宅基地,形成“两栖占地”的情况.农民进城必然伴随着宅基地退出,当前农民“两栖占地”的原因在于宅基地和宅基地上的房屋无法入市交易,也无法以合理的方式退出.这一因素导致农民即使在城市购房、在城市定居也不愿意放弃这一“财产性利益”,不愿意退出农村宅基地.建立完善农村宅基地退出机制可以将宅基地使用权转化为现实的经济性利益,减少进城农民占用农村宅基地的现象.此外,农民获得的土地补偿款也有利于增加农民收入,降低农民进城的经济成本,提升生活质量.
二、农村宅基地退出面临的困境
(一)政策法律不健全
出于保障农民权益、稳定农村社会的考虑,我国对土地流转进行了严格的限制,其中对宅基地流转的限制尤为突出.由于现行宅基地立法更其强调农村宅基地的保障作用,因此对宅基地的“使用主体”“权能限制”和“取得和使用无偿”等做了规定.在宅基地流转方面,最大的阻碍就在于禁止流转.包括2007年《物权法》、2004年《土地管理法》在内,法律法规一向是限制农村宅基地流转的.《物权法》第184条明确规定了宅基地不允许设立抵押.
2008年以来,层面出台了多项政策对宅基地进行改革引导,但仍然只停留在政策探索、改革试点阶段.《土地管理法》在2019年修改时虽然增加了“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地,鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅.”的规定,但在退出主体上严格限制在“进城落户”的居民.同时因为关于退出方式和责任主体方面等并未明确,与《物权法》规定冲突的问题,将造成了实践中难以落实的窘况.
(二)退出机制不完善
由于宅基地保障农民居住权的价值取向,农村宅基地一直自由流转、交易、退出,在宅基地退出补偿方面一直是空白.2019年新修订的《土地管理法》在第62条增加了“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地,鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅.”的规定.这一规定表明农村宅基地自愿退出的可以获得补偿,但是关于宅基地退出的补偿标准、退出方式、退出程序等具体问题并没有规定.同时关于与《物权法》冲突的问题,《土地管理法》也选择了回避.如果宅基地补偿标准没有规定,就会导致宅基地补偿标准过低,甚至低于宅基地和地上房屋的價值,农民自然就丧失了退出宅基地的积极性;如果对宅基地退出的方式、退出程序没有规定,就会导致宅基地强行退出、违背农民意愿退出宅基地,损害农民权益.
(三)补偿措施不健全
根据《土地管理法》的规定,农民在资源退出宅基地后有权获得补偿,但对于补偿措施,各个试点地区的探索不尽相同,政策落实情况也参差不齐,许多地方的补偿措施不完整、不健全,难以满足农民的多样化需求.补偿措施不健全造成难以享受到应有的宅基地退出补偿,使得一部分想退出的农民最后不敢退出.在全国范围内,主要有“多种补偿模式”“房屋补偿模式”“地票、地券补偿模式”几种,在实践中,不同地区的宅基地退出补偿措施不一样,不同的村庄可能补偿也措施不一样.从农民的角度看,对补偿措施呈现出多样化的需求,有的农户希望补偿,有的希望房屋补偿;希望房屋补偿的又分为集中居住型房屋和非集中居住型房屋.应当根据当地的物价水平、房价水平、村庄状况等因素综合考量,针对不同的村庄、不同的农户制定具体的退出补偿机制.以陕西高陵举例,目前宅基地退出补偿方式主要整村退出和零散退出两种.其中整村退出的补偿方式是集中安置加货币补偿,零散退出的方式有城市社区集中安置、农村社区集中安置和宅基地置换三种.
三、农户宅基地有偿退出的具体措施
如前文所述,宅基地改革背景下,农民宅基地有偿退出面临很多现实困难,特别是法律法规完善、宅基地退出机制构建等宏观政策方面的困难.笔者以为,除了进行宏观方面的制度完善以外,进行宅基地改革,更多的要落到实处,将工作内容具体化,做到以下几点：
(一)建立政府权力清单,保障农民权益免受侵害
城乡建设用地“增减挂钩”模式下,农村宅基地退出能为政府增加建设用地来源和财政收入. 因此,很多地方出现强行征地、强制退出的违法行径.暴力“强拆”“血拆”背后是政府实现“土地财政”的利益心驱使.在政府、集体和农户三者的权利义务关系中,农民是最弱势的一方,侵害农民利益将导致社会动荡,给农村发展带来不和谐的音符.从宅基地使用权作为私权利的角度看,《土地管理法》中的“有偿退出”并不意味着农民一定要退出,宅基地退出的选择权仍然在农民手中.宅基地退出过程中,应严格限制政府权力,政府应当做好服务者的而不是管理者.因此,在宅基地退出过程中,必须明晰政府权力清单,规范公权力,防止政府强制农民退出宅基地.
(二)切实保障农户居住权,使“退”有所居
宅基地最初的属性即社会保障.宅基地退出过程中不能忽视农民的居住权问题,做好退出后安置工作是宅基地退出的重要环节.实践中应根据不同村庄的历史状况、年龄结构、村民意愿、城市房价等因素综合考量,保障每一户退出农户的居住权.在农村宅基地改革的大背景下,应当充分考虑到地方特色,采取“精准退出”战略,一户一策,让农民切实感受到治安基地改革带来的红利,而不是强迫农民退出宅基地.实践中应当杜绝为了实现政策指标,鼓动、欺骗农民退出宅基地而“被上楼”,其结果将导致贫更贫,甚至使得连宅基地都没有的农民无家可归,影响社会稳定.
（三）建立科学补偿机制,满足农户的多样化需求
宅基地改革的初衷是为了盘活土地资源,增加农民收入.在保障农民财产权的同时,应赋予农民自主选择权,退出与不退出,退出后如何补偿等问题,应当遵从农民意愿.在宅基地退出过程中,合理科学的补偿机制是保障农民自愿退出宅基地的关键.补偿机制的设计,应当充分考虑当地的实际情况,特别是城镇房价水平.在货币补偿中,应保证补偿与当地商品房相当;在进行房屋补偿时,应保证房屋面积不小于原农民住宅的套内面积.同时,在货币补偿与房屋补偿中,应当允许农民自由选择,可以是选择其中一个,也可以结合起来.总而言之,农民退出宅基地后,居住条件应保持或超过原居住条件.
（四）增加农民非农收入,做好退出后的保障工作
虽然近年来非农产业对农民收入的贡献逐年减少,甚至在东南沿海的发达地区,农业已不再是农民的主要收入来源.但在我国绝大多数地区,农业收入仍然是农民收入的主要来源.离开土地以后,进城的农民能否适应城镇生活,是农民宅基地退出应当考虑的重要问题.政府部门应当充分发挥主观能动性,通过就业指导、职业教育等方式,保障进城农民尽快融入城镇生活.只有增加农民的非农收入,才能使农民真正离开土地,农业大生产、城市化、工业化才能成为现实,乡村振兴战略才能真正落实.
四、结语
农村宅基地改革是一个政治制度完善的法律问题,同时也是一个考虑经济基础调整的经济问题,需要在政治制度和经济基础中不断考量,达到公共利益与个人利益之间的平衡.宅基地改革是新时代下对旧有的土地制度坚持与发展,是从重视身份属性到重视财产属性的改变,反映了新时代经济发展的要求.在坚持“土地公有”“土地紅线”“农民权利”的前提下,结合《土地管理法》修改后的规定,正在编撰中的民法典应当对宅基地的财产属性予以回应,通过立法的方式构建宅基地有偿退出制度,做到有法可依.同时,在宅基地退出试点地区,政府部门应当以农民利益为中心,充分尊重农民的自愿性、保障农民的居住权和财产权,做好退出后的保障工作.只有从政策层面和实践层面两手抓,才能顺利推进农村宅基地改革,实现增加农民收入、优化土地资源配置、增加城市建设土地供应、缓解经济下行压力等目的.
注释：
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