《协同治理视域下行政审批规范化管理的长兴实践》
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摘 要：在简政放权的背景下,原本的“红顶”逐渐与事业单位脱钩,走向了市场化的改革之路,各地也不断创新涉审的管理方式.浙江省湖州市长兴县在全省“最多跑一次”改革的浪潮下,为了进一步节省审批时间、打造一流的营商环境,积极探索出了涉审ABCD信用等级制度.该制度通过联合評议的方式,将政府、市场和群众三方对机构的评价统筹起来,通过奖惩机制,清退出不符合行业标准、市场需求的机构,维护了市场的稳定,从而加强了对审批的管理.
关键词：协同治理 审批信用评价
一、行政审批规范化管理及其面临的挑战
行政审批服务事项多、时间长、乱收费、垄断甚至与部门利益相关联的“红顶”等问题严重阻碍了全面深化改革的步伐.2015年国务院就发布了《国务院关于清理规范国务院部门行政审批服务的通知》,开启了全国性清理和规范审批服务的大幕;而早在2013年浙江省就出台了《关于进一步加强行政审批服务管理的意见》旨在建立“市场主导、行业自律、政府监督”三位一体的运行机制;2017年,随着“最多跑一次”改革的不断推进,浙江省掀起了“放管服”改革新的.建立合理、有效的行政审批信用评价体系,不仅有利于审批提高服务质量、规范服务行为,更为重要的是能够加快推进在“最多跑一次”改革中企业投资项目落地的速度,破除“最多跑一次”改革的痛点和难点.
随着行政审批的市场化改革,审批事项清单制度、脱钩改制等已初步完成,但是监管在不同地区呈现出差异化趋势,服务监管体系不完善、诚信体系缺失成为行政审批规范化的一大阻碍.面对这些挑战,协同治理的理念应运而生.对于协同治理这一概念,国内外学者莫衷一是,但是其内涵的多主体共同参与、协作,已然成为学界的共识.如何才能协同治理,从政治学的角度讲,首先要有多主体参与,不仅包括政府不同部门之间、上下级之间,同时也包括政府与市场、政府与社会之间的合作;其次,要有一定的机制保障,通过这一机制,能够整合不同主体的意见,并且将这一共识落实到实践中.将协同治理的理念运用到对涉审的治理中,在不同的地方形成了各具特色的形式.
二、信用评价：审批管理的长兴实践
浙江省湖州市长兴县在“最多跑一次”改革的背景下,积极探索出一条审批规范化管理的道路.在监管方式上,建立相应的信用评价体系,以信用奖励和失信惩戒为抓手,将涉审的信用公布于众,有利于创新事前监管;在监管主体上,以协同治理为理论基础,政府不再是监督的唯一主体,市场和社会也应参与进来,构建“政府监管、行业自律、群众测评”三位一体的监督体系.长兴县在行政服务中心专门设立行政审批超市,对全县范围内的机构实行集中管理.为打造营商环境最优县,助力项目招引,长兴县创新性地建立机构ABCD信用等级评价制度,进一步规范机构的市场行为.
(一)多维主体
长兴县按照协同治理的理念,逐步推进行政审批市场化、规范化进程,政府、行业协会、群众扮演着不同的角色：一是政府监管,主要从审批事项、审批流程优化、资质等方面进行监管;二是行业自律,主要从服务质量、服务收费、诚信经营等方面进行自律;三是群众测评,将群众的满意度纳入到审批管理的制度中.
1.重塑政府监管职能.行政审批制度的改革,就是要降低企业准入的难度,为企业提供便利,随着改革的深入,审批也与政府脱钩,从“红顶”逐步转变为市场化的机构.但是脱钩的机构在市场机制的配置下,不断出现了新的问题,行业垄断、负外部性等市场失灵现象频发,如何重塑政府对机构的监管成为新的课题.长兴县出台的《涉行政审批服务机构退出机制管理办法》,以市场导向、规范管理为原则,设立了机构的准入条件、健全收费制度、市场退出机制.通过规范性文件的出台,长兴县对机构管理的职能进行重构,充分发挥“谁主管、谁负责”的优势,将县市场监督管理局列为机构管理的第一责任部门,县工商局、物价局、行政服务中心共同管理.市场监管部门对机构的管理从职业资格、从业人员素质、收费标准等进行监管,政府的监管提升了机构市场准入的门槛,有利于机构的优胜劣汰,为招引的项目提供优质的服务.
2.加强行业自律.长兴县在主管部门的引导下,积极构建机构行业协会,发挥社会组织对机构的监督管理.为弥补市场失灵的不足,机构行业协会主要从以下几个方面进行监管：一是信息公开,机构行业协会收集、整理了全县范围内所有机构的基本情况,如资质、服务时限、服务流程等,并将这些信息向社会公开,以便群众选择,如果机构存在失信、违法的负面情况也会积极地向公众通报;二是资质认定和培训,行业协会以省发改委统一出台的规范性文件为指导,对机构有资质认定的权力,只有获得行业协会的认定,机构才会获得进入市场的权力,同时行业协会也为机构提供培训的机会,在“最多跑一次”改革中,为了进一步优化审批流程,缩短审批时间,提出了“多图联审”“多评合一”等做法.通过行业协会的培训,在长兴县已经有多家机构有能力、有资质进行“多图联审”.
3.强调社会监督
机构服务好不好,只有受众有发言权.在长兴县,机构通常服务新招引的企业项目,或是原有企业的新增项目,机构的服务质量如何,只有这些企业的负责人有发言权.在长兴县机构ABCD信用评价机制中,群众的满意率是考察机构的重要指标,通过这样倒逼的方式,约束机构在相关事项时能够信守承诺.一方面,长兴县行业主管部门要求机构在为企业服务前,向服务对象做出时限承诺和收费承诺,企业负责人在完相关事项后,可以根据之前签订的承诺书评价结构服务是否有违相关承诺,并将其行为;另一方面,企业在享受机构服务时,由于享有对机构的评价的权利,因此,机构在服务时,服务态度明显好转.通过将群众评价纳入到联合评价的体系,倒逼机构在态度上和行为上做出利好转变,以进一步规范机构行为.
（二）机制保障
1.联合评价机制.长兴县将业务主管部门考评、业主单位测评、联席会议办公室日常工作考评三者结合,主要从服务质量、服务时限、服务收费等方面进行评价.联合评价机制有两大特点：一是将机构的业务能力评价与日常工作评价相结合.在对机构评价时,不仅仅对机构的业务数量、服务质量、服务时效、收费规范等业务能力进行评价,同时将机构的日常管理纳入到这一机制当中,形成了对机构日常化的管理体系,弥补了监管的漏洞.二是将政府监管与行业评价相结合.通过政府—行业协会—群众联合评价的方式,既有利于政府进一步简政放权,将原本属于社会治理范畴的权力归位,正确地处理了政府与社会之间的关系,同时有利于社会组织的培育,通过联合评价的方式,机构行业协会成为了行业管理的重要主体.
2.奖惩机制.长兴县以评价分数为准绳,分别将机构确定为A、B、C、D四个信用等级,并记入诚信档案,作为在日常监督管理、行政许可、项目招标、评先评优、信贷支持等方面作出选择的重要依据.根据长兴县出台的《涉行政审批服务机构退出机制管理办法》,窗口入驻的机构如果连续两次或一年内累计两次不合格、违反服务承诺实行一票否决的;同时,评价分数对应相应的信用等级,在县市场监管局组织的信用等级评定中被评定为C级、D级的,将被清退淘汰出窗口入驻,并且,自被清退之日起,两年内不得再次进入窗口入驻;市场监管局对被评为B级的机构进行正常的管理;对评为A类的,通过颁发等级认证书的方式,向社會进行推荐.通过这样的奖惩机制,真正将政府监管、行业自律和群众评测的结果反制于机构,从而达到更好的管理效果和优胜劣汰的市场机制.
三、结语
长兴县结合“最多跑一次”改革,开展涉审市场化改革试点工作,部分机构进驻行政服务中心,密切了政府部门与其的关系,加强了对其的监督,节省了事务的时间.通过机构ABCD信用等级制度,对结构的事项、时限以及费用进行监督和评价,加强了对涉审的管理.改革后,长兴县服务时限在原来降低20%的基础上又提速12%,服务收费在原来降低20%的基础上又减少了5%,大大提高了行政效率、加快了全县企业项目投资、商事登记等事项的速度.
从主体要素来看,长兴县开展的涉审信用等级机制,通过政府、行业、群众三方的共同发力,对机构有了全方位的认知;通过联合评审这一机制,将三者的意见统一起来,量化为与信用等级相对应的分数,对结构有了全面的判断;最后,通过有效的奖惩机制,达到了对机构的优胜劣汰,弥补了市场调节的不足,促进了行政审批规范化的管理.因此,行政审批的管理主体不仅是相关政府职能部门,只有更好地发挥市场和社会的作用,才能有效地加以治理,在“政府+市场+社会”三位一体的治理模式中,政府应该担任“定规则”的角色,通过行政手段进行奖惩;行业协会承担“定标准”的职责,通过市场的手段达到优胜劣汰;群众（业主）担任“评价者”的角色,对审批的服务质量进行评测.
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（作者单位：长兴县委党校培训科）
责任编辑：康伟
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