《政府购买社区居家养老服务文献综述》
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摘 要：社区居家养老已成为国内养老发展的一种模式.城市社区养老服务具有成本低、覆盖面广、服务方式灵活等诸多优点.本文通过对近五年政府购买社区居家养老服务的研究文献和国家政策进行梳理,并在总结多位学者提供的建议基础上,提出对该行业发展的一些可行性措施.
关键词：居家养老服务;政府;社会组织;老年人;监管
养老服务,广义上指一切以满足老年人需要为指向的产品和服务的总称.对于养老服务的类别划分,依据供养来源的不同分为家庭养老与社会养老,依据居住地点的不同分为居家养老、机构养老和社区居家养老.社区居家养老指的是以社区为依托,以相应的法律法规作为制度保障,引入专业的社工力量参与,通过社区服务站点向社区内的老年人提供文体娱乐、精神慰藉、日托照料等定点服务,同时以家庭照顾为辅的复合型社会养老方式.
一 关于政府购买社区居家养老服务的理论研究
从知网搜索“政府购买养老服务”,共959条结果,2015年至今,每年关于“政府购买养老服务”的文章都维持在一百多篇.若将关键词进一步精确定位到“社区居家养老服务”进行搜索,文献数量则降低至343篇,以近三年偏多.总体来看,由于我国刚推行“政府购买社区居家养老服务”模式的时间不久,所以该项目还处于探索发展的阶段,对于此领域的研究文献总量也偏少,但随着国家重视程度加深还有社会需求增多等一系列因素的影响,现已有越来越多的学者、专家开始关注此领域的发展,并从实践出发,进行理论研究,以期望能够为此行业的发展提出自己的一些可行性措施.
人口老龄化最早发生于社会福利程度较高的西方国家,西方学者较早注意到了人口老龄化对国家未来发展的负面影响,并以该角度为切入点论证养老服务供给的必要性.Alexzander Didson在《人民生活与社会秩序》一文中提到,人口老龄化会造成社会生产率下降、经济发展放缓等负面影响,是一个不容忽视的社会问题.在政府购买公共服务研究问题上,通常,“政府购买公共服务”又称为“服务外包”,兴起于20世纪70年代的英国.其率先开展了对社会福利领域的改革,实行公共服务外包.在新公共管理运动的推动下,这种新型供给方式逐渐推广到了其他欧美发达国家.
在我国,国家大力推进“政府购买养老服务”是在“十二五”时期提出的,2015年是“十二五”规划的最后一年,《中国老龄事业发展“十二五”规划》指出,“从2011年到2015年,全国60岁以上老年人将由1.78亿增加到2.21亿”,同时提出“要重点发展居家养老服务”.此时,针对老年人口剧增,国家提出居家养老服务方式予以缓解,处于初步向全国推进的阶段.故,此时对于政府够买居家养老服务的研究主要集中于三方面：一是政府购买居家养老服务的概念界定.二是政府购买居家养老服务的政策内容、运作机制与运作绩效研究.学者多是从政府购买居家养老服务的要素、政策内容、运行机制等进行分析.而在政府购买居家养老服务的困境分析方面,一些学者则从制度、购买主体、供给主体和需求主体方面做了探讨.三是关于政府购买居家养老服务评估研究.
直至2016年,国家已经高度重视社区居家养老服务的发展,有关部门先后出台《关于全面推进居家养老服务工作的意见》《关于加快发展养老服务业的若干意见》等政策文件,鼓励和支持社会力量参与、兴办社区居家养老服务业,积极培育和发展社区居家养老服务组织,并要求政府加大投入力度,大力发展社区居家养老服务网络.各地方政府也纷纷响应国家号召,结合本地实际,出台了相关政策法规并积极探索适合本地的居家养老模式,建设社区居家养老服务站,为老年人提供如助餐、助洁、助医等服务,有些地方的城市社区甚至已经实现了社区居家养老服务站的全覆盖.此时研究社区居家养老的文献很多,主要集中在发展社区居家养老服务的必要性、现状、问题、对策等方面,涉及老年人利用社区居家养老服务的文献较少.但总体来看,对社区居家养老服务利用情况的研究尚不充分,非常有必要继续拓展和深化.
到2018年,社区居家养老已成为国内养老发展的一种模式,其是在一定的养老实践中探索总结出来的,具有典型性、普遍性的,解决老年人养老的社会问题服务方式和方法.2019年,政府购买居家养老服务在成为解决养老问题的一种基本模式,逐渐向县一级展开,但县域政府购买居家养老服务面临着购买行为“内部化”、购买程序规范化程度低、缺少社会信任和支持等问题.所以近两年的文献研究主要集中于对政府购买居家养老服务在实践中出现的问题进行分析,并提出改善的措施,以期望该行业的发展走上良性轨道.多数学者以实际调研的方式,以某市或某区为出发点进行实践分析,最终形成理论综述.
二 关于政府购买居家养老服务的政策分析
改革开放后我国政府陆续发布了一系列关于政府购买养老居家服务的政策文本.从政策文本发布的密集程度以及内容来看,可把我国政府购买居家养老服务划分为孕育（1984～2005年）、探索（2006～2012年）和继续推进（2013年至今）三个阶段.
就继续推进阶段来说,2016年底,民政部、财政部下发了《关于开展2016年居家和社区养老服务改革试点申报工作的通知》,决定在北京市丰台区等26个市（区）开展2016年财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作,开始在全国范围内推行政府购买居家养老服务.2017年,政府又颁发《关于全面放开养老服务市場提升养老服务质量的若干意见》《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》和《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》,表示“要全面放开养老服务市场,鼓励各地向符合条件的各类养老机构购买服务,对在养老服务领域采取政府和社会资本合作（PPP）方式的项目,可以国有建设用地使用权作价出资或者入股建设”,“要大力推行政府购买公共服务,推动专业化居家社区养老机构发展”.2019年9月,民政部下发了《关于进一步扩大养老服务供给 促进养老服务消费的实施意见》,针对养老服务行业有效供给不足、消费政策不健全、营商和消费环境有待改善,难以满足广大老年人多样化多层次养老服务需求等突出问题,提出了全方位优化养老服务有效供给,繁荣老年用品市场,加强养老服务消费支撑,保障培育养老服务消费新业态,提高老年人消费支付能力和优化养老服务营商和消费环境等详细意见.11月,民政部又印发了《养老服务市场失信联合惩戒对象名单管理办法（试行）》的通知,专门规范养老服务市场秩序,加快养老服务领域信用体系建设,促进养老服务业持续健康发展.
三 政府购买社区居家养老服务的研究方向
目前,关于政府购买社区居家养老服务领域的未来研究方向可能在：其一,加强顶层设计,颁布相关的上位法.增加居家养老服务领域法律法规之间的互补性,逐渐形成较为完整的制度体系,为社会组织培育、支持和监管以及老年人相关权益的实现提供法律支撑.其二,制度建设中对社区充分赋权,以社区作为社会资本培育重要的空间载体,给予社区足够的财、人、事权力,促使社区在对居民居家养老服务需求的回应中充分发挥能效.其三,完善监管体制,合理规范政府行为,保障社会组织的平等权利.其四,加强政府及媒体的宣传报导力度,鼓励老龄化社会爱老助老、为老服务的积极政治担当与创新政策作为.其五,建立联动的网络信息平台,促使社区居家养老服务的信息化,使多方主体在线上进行有效的互动,以达到多方主体共同治理的局面.
作者单位：西北政法大学行政法学院
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