《省级政府融资平台面临的挑战与应对策略》
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规范地方政府融资平台是防范化解地方政府债务风险,保证经济社会运行的重要抓手.较之以往研究笼统从关注地方政府债务规模的视角,近一段时间的重要文献开始集中在对地方政府融资平台的梳理和探讨,但还缺乏对典型案例和特定地区的分析研判.为了弥补上述缺失,本研究将以具体剖析的方式,对湖南省融资平台公司面临的挑战进行全面分析,在数据分析和政策研判之后,为湖南省融资平台公司的风险应对提出对策.这样的方式,或许有助于启发其他省级融资平台审视自身情况,有针对性的找准问题和解决办法.
一、湖南融资平台面临的具体挑战
（一）宏观政策的冲击
为了规范融资平台经营,连续出台了诸多政策部署.这些政策对现行融资平台的运行模式和管理方式都有显著影响.归纳起来,发现有三方面的政策冲击值得重视：
其一,2009年3月18日,《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》发布,这是第一次正式明确允许和支持地方政府融资平台融资扩张,各省纷纷违规或变相担保,融资平台不规范运作带来了很多消极影响.全国地方融资平台公司从2008年上半年的3000多家、银行贷款余额约1.17万亿元,扩张到2009年末的8221家,银行贷款余额攀升到7.38万亿元①.2009年12月,《关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知》禁止一些基层地方政府融资平台公司由地方财政担保,向行政事业单位职工等公众筹集资金.
其二,2010年6月10日《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》开始对地方政府的违规担保行为进行清理整治.国家发改委在2010年7月叫停了所有城建投资类债券排队报批以及批复工作.2012年12月24日,财政部、国家发展改革委、人民银行、银监会发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》,严厉禁止地方政府直接或间接吸收公众资金、违规集资,坚决打击地方政府的违法、违规借款问题.
其三,2014年新《预算法》和《关于加强地方政府性债务管理的意见》出台,对地方政府融资平台的发展产生了决定性的影响,允许地方政府发债,剥离融资平台公司政府融资职能.2015年以后,地方政府开始在限额内发行地方政府债券,同时进行地方存量债务3年置换计划,以减轻地方政府的偿债压力和融资成本.地方政府通过融资平台借款进入市场化转型发展阶段,PPP模式也在制度的约束下逐渐实现转型发展.
这三方面不仅对融资平台的转型提出了要求,而且事实上对规范融资平台运行划定了基本范围.
（二）经济波动的影响
房地产市场是影响融资平台持续运转的关键外部因素.2016年湖南省房地产市场在信贷宽松、各项去库存政策落地的背景下,住房刚性和改善性需求得到持续释放,全省商品房销售保持了高速增长.在经济下行压力和房地产调控政策的持续作用下,2017年开始,湖南省以“稳市场、强监管、谋发展”为重点,确保房地产市场平稳健康发展,房地产市场呈现商品房销售增速明显放缓、房地产开发投资增速下滑,库存区域性、结构性问题仍然突出、房价总体平稳的特点.2018年,为加快资金回笼,房地产开发企业普遍加大了推盘力度,随着商品房销售增速放缓,新建商品房库存有一定回升.2019年湖南省房地产市场延续调整,呈现下降趋势.2020年受新冠疫情的影响,湖南省土地交易暂时中止,加上实施假期延长、开工复工延期等防疫措施,房地产市场销售暂时疲软,但随着疫情逐步控制,市场销售呈现先抑后扬的态势.湖南三四线城市,尤其是人口净流出城市的房地产市场将因新冠肺炎疫情面临更大的风险和考验,同时受棚改规模、货币化安置规模下降以及人口增长缓慢等因素影响,住房需求疲软,市场规模有所下降.严重依靠土地和住房市场的融资平台,如何应对上述市场波动、避免触发风险,将是十分棘手的工作.
（三）转型经营的复杂性
已有的融资平台运行情况及转型要求决定了湖南省规范融资平台工作的难度.数据显示,2009年至2020年4月底,湖南省公开发行过债券的148家平台935只城投债的主体信用评级来看,A和AA+级的占比高达82.24%,这表明湖南融资平台整体资质较差.湖南省平台公司存在数量过多、近年来债券平台资质下沉、业务规范性不足等特征,平台公司作为政府隐性债务的主要载体,已在其发展过程中积累不小的风险,这是2018年湖南省出台强监管政策的主要背景.结合湖南的实际情况,融资平台转型是一项系统工程,主要包括顶层设计、债务清理、平台整合、融资盘活、资产注入、激励约束、多元发展等关键环节.这些任务看起来并不容易在短时间完成.
（四）突发重大事件的干扰
突如其来的新冠肺炎疫情,全球经济下行压力增大,我国的经济增速开始放缓.在全国统筹推进疫情防控和社會经济发展工作的背景下,湖南省2020年第一季度全省地区生产总值为8824.82亿元,同比下降1.9%,位列全国第八,与去年同期相比增加76亿元,在抗击疫情的严峻情况下实属不易.其中,第一产业增加值593.59亿元,下降3.3%;第二产业增加值3126.38亿元,下降3.0%;第三产业增加值5104.85亿元,下降1.0%;全省一般公共预算收入1283.12亿元,同比下降5.5%.结合Wind数据显示,截至2020年4月,本年度湖南省共发行城投债86只,发行总额697.97亿元,与2019年同期的233只、1796.04亿元发行总额相比,下降157.32%.一般而言,经济形势较好对改革发展有力.但当前局面下,融资平台如何在困难情况下有序运行,如何确保不发生大的风险,难度确实不小.
二、湖南融资平台公司的风险及防控
（一）应对宏观政策风险的对策
2014年新《预算法》和《关于加强地方政府性债务管理的意见》出台,对地方政府融资平台的发展产生了决定性的影响：一是地方政府允许发债,二是剥离融资平台公司政府融资职能,地方政府通过融资平台借款的行为进入市场化转型阶段.2017年10月召开的党的十九大提出“三大攻坚战”的战略举措,其中将防范和化解重大风险放在首要位置.2018年是地方政府融资平台转型发展的关键之年,2018年经济工作会议进一步强调将地方债务风险作为防范和化解重大风险的重要内容,同年出台的《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》《关于印发地方政府隐性债务问责办法》《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》等制度,要求地方政府必须规范通过融资平台借款行为,方能适应新常态下地方政府的经济发展路径,实现可持续发展.
2018年开始湖南省政府债务进入全面整治阶段,为防范化解政府性债务风险,要求各地按照“停、缓、调、撤”的原则压减投资项目,并切实做好政府性债务甄别核实工作,严格整改违法举债融资问题.2018年6月,湖南省政府性债务管理工作领导小组公布的《关于征求关于清理规范政府融资平台公司管理的通知（代拟稿）意见函》,进一步加大清理整顿平台公司力度,严格限制平台公司数量,市级平台公司控制在3个以内,县级平台公司控制在2个以内,乡镇一级一律不得设立平台公司.虽然湖南各类政策的初衷是化解债务风险,初衷是良好的,但是由于严厉的清理政策和措施也造成了在清理的实际运作中存在执行难度大的问题.在平台公司的整合过程中,尤其是大规模的平台公司,涉及到的资产划转、业务整合、人员分流安置,各利益方的博弈,必然也造成阻力,平台分类清理的最终成效,有待时间检验,尤其是要在短时间内达到预期效果,如果各地大范围停止、清理在建项目,也会引发区域性平台企业风险共振.
在政府债务管理日趋严格、规范的趋势下,湖南地方政府融资平台需要尽快实现市场化转型,同时应根据实际状况选择发展道路,建立完善的管理体制机制.同时,应该区别对待、分类监管,对省内各类、各级地方政府融资平台进行梳理,对其还款能力进行评估,分类治理,设置债务处置预案.进一步加强平台公司的市场化运作,增加盈利能力.
（二）应对经济波动风险的对策
在全球经济下行压力下,在新冠肺炎疫情的影响下,面对复杂严峻的财政经济形势,要求湖南省既要防范疫情复苏风险又要抓好经济发展.湖南省化解地方债务风险,推进地方政府投融资体制改革,助力城投公司转型升级,实现经济高质量发展的任务依然任重道远.
湖南省债务水平居于全国前列,要切实防范化解债务风险,确保不发生系统性区域债务风险.同时在经济下行的压力下,湖南还面临区域经济增长中发展与稳定难以协调、改善民生福祉中需求与缺口难以平衡、地方政府融资平台市场化转型中意识与能力难以适应、纵向财力配置中财权与事权难以匹配等矛盾.
这就要求湖南省首先要紧紧抓住发展升级这个总命门,按照湖南省“创新引领、开放崛起”的总体战略部署,围绕长株潭地区、洞庭湖地区、湘南地区、大湘西地区四大区域经济板块的建设目标,以主导产业的升级来积极推动防范化解债务风险.其次,要稳稳抓住营商环境这个总牵引,要擴宽营商渠道,促进产业渠道升级,优化环境留住企业,做好政企对接,进一步帮助企业解决融资贷款困难,提振企业发展信心,激发市场活力.第三,牢牢把住开源节流这个总开关,加强纳税评估和税务稽查,强化税务征管扩大收入;积极推进经营性资产公平、公开、公正进入市场,加大资产运营力度,创造效益;盘活土地资源增加收益;严控“三公”经费,厉行节约,将有限资金用在刀刃上.最后要死死盯住政府融资平台公司市场化转型这个总舵手,这是化解债务风险的关键,也是经济高质量发展的必要条件.
（三）应对平台公司转型风险的对策
当前湖南各级地方政府仍然面临基础设施建设资金不足的问题.一是地方政府债券发行是地方政府合法的主要的借款途径,但是债券的发行由国务院限额管理,分配到各地方政府的资金额度与其基础设施建设之间仍存在较大缺口.二是转型中的地方政府融资平台公司,比较容易出现政策性亏损,自身的收益很难保证其持续性发展.三是主导推行的PPP模式,从一般公共预算安排的项目支出极为有限,尤其是在规范运营的背景下,PPP模式呈现政策收紧的趋势,地方政府融资平台公司通过PPP模式参与城市基础设施建设的渠道实际上收窄了.
从2018年以来湖南省政府出台的各项文件中可以看到,平台公司的转型发展主要通过加快融资平台整合,优先保留运营业绩较好、债务余额较大、具备直接融资能力的平台.规范地方融资平台公司的业务模式,对不合规项目在甄别后予以分类处置,通过梳理现有平台结构和清理平台数量,最终形成定位明确、政企边界清晰、业务模式规范的平台公司.加强政府、银行、平台公司之间合作交流,按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求,不盲目抽贷、压贷或停贷,必要时通过开展融资再安排、续贷、展期等操作,同时积极开展债券、股权等直接融资形式,合理续作表外业务,实现降低融资余额、降低融资成本、延长融资期限的目的.梳理好与政府的关系,厘清国有资产的权属关系,有条件的将年度预算资金、财政存量资金、项目结转资金、国资经营收入、土地、特许经营权、收费权、国有股权、资产转让收益等注入融资平台,条件成熟的可引入社会资本作为战略投资者,优化资产负债表,提升信用等级,增强平台公司融资能力.
提升融资平台公司的经营管理能力和盈利水平,按照市场化原则配备有管理能力的人才队伍,完善企业的市场化激励约束机制.坚持多元发展,丰富平台公司的业务形态,平台公司在承办公益性项目和准公益性项目的基础上,可并购或组建相关专业化子公司,积极开展片区开发、房产开发、工程承包、供水治水、环境保护、医疗养老、文化旅游等经营性业务,实现流的整体平衡,更好服务经济社会高质量发展.
（四）应对突发重大事件冲击的对策
新冠肺炎疫情发生以来,中美所处的内外环境均发生更为复杂的变化,世界经济处于深度调整期,经济增长乏力,不确定因素增多.我国经济发展由高速增长阶段转向高质量发展阶段,依赖高负债来刺激经济发展的经济模式难以为继,转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力成为必然选择.
总书记强调,要将控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务,把短期应对措施和长期制度建设结合起来,做好化解地方政府债务风险的各项工作.在经济下行压力加大的背景下,加之减税降费的政府推进,湖南省要进一步建立有效的“借、用、还”良性闭环机制,妥善处理好存量债务.同时要结合湖南省各地区债务风险不同,要在优化债务结构的同时因地制宜,几个不同地区的经济发展情况,创新驱动,从根本上增强各地的经济活力;要运用多种期限结构、多种融资方式、多领域进行,综合运用各类金融工具,避免发生系统性风险.
注：
①数据来源：根据银监会 2008—2010年统计报告.
〔基金资助：湖南省教育厅一般项目“湖南省地方政府融资平台创新与风险控制研究”（项目编号：18C0694）成果〕
（作者单位：湖南工程学院经济学院）
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