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杨帆 杨星月
摘 要：伴随中国经济飞速发展,人民物质、精神生活水平不断提高,生态环境治理已成为公众关注的重点问题.生态环境治理是国家治理必不可少的一部分,但当前对于国家审计推动完善生态环境治理的研究却几近空白.基于这样的考虑,文章从两者的关系入手,分析了目前国家审计在完善和推动生态环境治理中面临的问题.最后,基于问题导向原则,构建起国家审计推动生态环境治理的框架.
关键词：国家审计；生态环境治理；国家治理
近年来,我国经济快速发展,但同时也付出了惨痛的代价.诸多环境问题愈演愈烈,雾霾、雾霭、沙尘暴、白色污染等威胁着人们的健康,降低了人们的生活水平和生活质量,人们对生态环境的关注度和重视度逐渐提高.生态环境治理成为了国家治理的重要组成部分.同时,国家审计作为促进国家治理的制度安排（陈希辉等,2014）,研究国家审计推动完善生态环境治理的框架体系显得尤为重要.通过国家审计来推动完善生态环境治理,就是要在法律法规体系的保障下,协调生态环境治理与经济、政治、社会、文化之间存在的冲突和矛盾,并在监督体系的约束下,搭建起国家审计与生态环境治理之间的桥梁.进而从完善制度设计、保证多方协调、强化监督管理三方面提出了国家审计推动完善生态环境治理的框架.
一、国家审计与生态环境治理的关系
生态环境是国家和人民赖以生存和发展的基石,对于广大人民而言,生态环境的恶化损害了人们的健康,对人类的生命安全和生存质量造成了巨大的威胁.目前我国社会中普遍存在“污染在前,治理在后”的思想意识,我国已面临着巨大的环境压力.对于宝贵的水资源而言,《2013中国环境状况公报》显示,在4778个监测点中,水质较差和极差的比例合计将近60%,水质优良的比例仅仅为10%左右.由于土壤污染和土地荒漠化现象的加剧,我国可用耕地面积不断缩小,我国将面临耕地严重不足的局面.对于大气污染,北京的雾霾“举世闻名”,与臭名远扬的伦敦大雾可谓不相上下.同时,我国的酸雨面积也逐渐扩大,由东部沿海一路向西部地区扩散,目前酸雨面积已经约占国土面积的15%.面对这样严峻的局面,十八大提出必须全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设五位一体的总体格局,这就要求必须把生态环境治理放在突出地位.
而国家审计是国家治理的重要组成部分（刘家义,2012）,国家审计对于推进国家治理发挥着必不可少的作用.要想进一步完善国家治理,必须充分发挥国家审计的作用,解决我国目前严峻的生态环境问题,只有解决了我国目前面临的生态环境问题,提高我国的生态环境治理水平,继而才能推进我国国家治理水平得以显著提升.
关于国家审计的本质探究主要经历了权力制约论（石爱中,2003）、论文范文法治论（李金华）、免疫系统论（刘家义,2012）以及信息风险控制论（张立民等,2014）等.国家审计的“免疫系统论”指出了国家审计具有预防、揭示和抵御功能.国家审计的预防功能主要是通过审计的威慑效果,对审计对象的事前约束来发生作用的.国家审计的揭示功能主要是通过审计的控制效果,在事中进行监督和反馈来发生作用的.国家审计的抵御功能则是通过事后的结果评价和问题的整合分析,来发现国家治理体制、机制上存在的弊端,对弊端进行整理和总结,进而推动国家实现“良治”.国家审计要站在我国经济发展的总体布局上,探索生态环境治理方面存在的重大问题,对其进行专项治理,进而不断提高我国国家治理水平.
二、生态环境治理中面临的问题
在生态环境治理过程中,其与经济发展、行政体制、社会认知等方面存在突出的矛盾.这些矛盾的存在导致我国生态环境治理措施很难落到实处,五位一体的总体格局也就难以建立和实现.
(一)法律法规层面
首先,在法律法规制定的层面上,我国虽已规范国家审计在国家治理中相应的权利和责任,但却尚未规范国家审计在生态环境治理中的具体的权利和责任.法律法规等制度建设的不完善也就从根本上限制了国家审计对生态环境治理的作用.其次,在法律法规执行的层面上,我国尚且缺乏关于国家审计推动完善生态环境治理的相关技术规范和指引.生态环境治理能力在客观上取决于人员素质、技术水平,而我国与生态环境治理相关的审计人员、审计技术方面存在较大的不足,这就在客观上制约了国家审计的作用.
(二)经济层面
我国生态环境治理所面对的最大的挑战就在于如何妥善处理其与经济增长之间的冲突.我国传统的经济增长方式较为粗放,单位GDP的能耗较高,经济发展往往以牺牲环境为代价,导致我国生态环境遭到了严重的破坏.为了地方经济的发展,一些政府被迫引入和发展高污染、高能耗企业,这些企业给当地生态环境治理带来了极其严重的负面影响.
(三)政治层面
首先,基于政府管理体制而言,我国采取了行政区划的方式来进行国家治理.不同的行政区划分别进行生态环境的治理,这就导致生态环境治理缺乏有效的外部整合,难以系统性地发挥治理作用.同时,在同一行政区划内,部门与部门之间也没有实现良好的内部整合,部门之间职责不清、相互推诿,导致生态环境治理政策难以发挥应有的作用.其次,对官员政治激励不合理也导致官员对生态环境治理采取不重视的态度.目前,官员考核机制较为单一,只注重一些硬性指标的考核,忽略了环境保护、生态治理、人民生活满意度等软指标的考查.这就导致政府官员在职期间只重视经济指标的完成,只关注经济水平的增长,忽略了生态环境的治理.
(四)社会和文化层面
虽然目前生态环境治理的意识已基本深入人心,但在经济发展的要求下,生态环境治理又摆在了次要地位,“先污染、后治理”的思想意识并未得以根本动摇.同时,虽然广大人民的环保意识有了大幅度的提升,但是公众在生态环境治理政策的制定和执行过程中参与度并不高.诚然,随着公众强烈的要求,目前我国存在一定的公众参与机制,但这些机制形式化非常严重,并没有从根本上缓解这个问题.
国家审计署:国家审计 01
(五)监督管理层面
对于生态环境治理措施而言,仅仅依靠制度约束和道德约束是难以保证其得到有效执行的,此时就必须发挥监督管理的作用.然而对于我国的国家审计机关而言,虽然其具有较大的权力,也具有较强的独立性,但是却缺乏执法权和实际的处罚权,这就导致事后的责任追究力度不够,直接导致查出的问题并不能得以有效处理.
三、国家审计推动完善生态环境治理的路径研究框架
针对上述问题,基于问题导向原则,本文拟从法律法规、经济、政治、社会文化和监督管理层面出发,构建国家审计推动完善生态环境治理的路径,见图1.
(一)完善相关法律法规
国家治理的根本在于法制建设.国家审计是生态环境治理的重要保障,除了推动生态环境保护的自身法律法规建设以外,还要进一步完善国家审计在生态环境治理中的地位、权利和责任.使得国家审计机关在整治和管理过程中有“法”可依,有理可查.其次,还要提高国家审计机关人员在治理生态环境问题中的相关审计技术,为国家审计机关的人员开展工作提供一定的技术指引.
(二)转变经济发展方式,坚持可持续发展战略
针对中国当前环境治理与经济增长之间存在的冲突.必须集中精力促进我国经济发展方式的转变,使其由粗放走向集约,只有这样,我国才能真正实现可持续发展.在这个过程中,要充分发挥国家审计的优势,站在整体的角度上去思考问题,考查重点.通过合理预期经济发展可能会带来的问题,并调整执行过程中出现的冲突和矛盾.
(三)建立审计交流协商机制和绿色考核机制
由于政府管理体制的分割,不同行政区划、同一行政区划内部在生态环境治理过程中难以实现合力,这就导致我国生态环境治理效果长期不显著.这种不合理的治理机制就要求国家审计充分发挥系统性的优势,在处理生态环境问题时,要协同不同的部门、不同的行政区划去开展审计工作.建立健全国家审计交流协商机制,彼此之间加强沟通与交流,共享审计过程中遇到的问题,分享审计经验,促进不同区域生态环境的治理,实现国家审计系统性与生态整体性的协调.同时,对于官员的考核机制而言,也应增加软指标的考核.要在考核官员经济绩效和社会绩效的同时,融入生态环境治理指标的考核.在审计过程中,一经发现存在以牺牲环境为代价的经济增长要及时报告和批评建议,在官员的考核评价表中反映出生态环境治理目标未达到的情况,促使官员从晋升利益考虑来约束自己的行政行为.
(四)强化公众参与制度
广大社会公众也是生态环境治理的中坚力量,我们决不能忽视和低估他们的巨大作用.那么,在国家审计中也应引入公众参与,将他们融入国家审计的各个环节,建立科学、有效、常态化的参与渠道.
(五)建立健全监督管理体制
科学的制度只有在完备的监督管理体制下方能得以有效运行.审计从根本上讲就是一种监督活动,由于制度设计的缺陷,导致国家审计的监督管理作用在一定程度上受到了限制.为了解决这一问题,一方面要在制度建设中赋予国家审计更多的处罚权,加强国家审计的责任追究力度.同时,审计监督也不应只局限于事后的监督,要完善国家审计事前监督的功能,实现全过程的审计监督,在源头上遏制问题的发生,发挥国家审计的预防作用.
参考文献：
[1]陈希晖,陈良华,李鹏.国家审计提升政治信任的机理和路径[J].审计研究,2014（1）：18-23.
[2]刘家义.论国家治理与国家审计[J].中国社会科学,2012（6）：60-72.
（作者单位：中南财经政法大学会计学院）
总结：主要论述了审计国家论文范文相关参考文献文献
国家审计署引用文献:
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[2] 国家审计相关论文参考文献 国家审计核心期刊参考文献有哪些
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