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《乡村振兴背景下农村闲置住房发展民宿的法律规制》

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摘要：乡村民宿作为一种现代化多元化功能化乡村旅游产业,对促进乡村产业结构升级,改善乡村居民收入水平,服务城乡融合发展具有重要意义.我国乡村民宿快速发展中出现了市场准入制度缺位、运营不规范以及监管不到位等问题.必须以法治手段,通过完善市场准入制度,引导乡村民宿经营者重塑运营理念,创新运营模式,提高运营能力,保障运营安全,强化统一监督管理,促进乡村民宿产业规范化运营发展.

关键词：乡村民宿;准入;运营;监管;法律规制

随着乡村振兴战略的实施,我国农村加快了产业升级,开展一二三产业融合发展.城镇化发展中产生了大量的农村闲置住房问题,各种违法建房、多占房现象严重,土地调整政策严格,农村的宅基地面临着急切的改革,以适应当前的经济发展形势与人民的需求.在这一背景下,乡村旅游业作为生态文明与经济文明融合的产物得到了高度重视,而以饮食、住宿、参观、体验等元素结合形成的乡村民宿产业进入了快速发展阶段.乡村民宿的多功能性以及创新性吸引了大量的游客,也促进了乡村产业大幅度提升.然而,我国乡村民宿产业在起步晚发展快的背后,产生了市场准入受限、运营混乱和监管不力等诸多法律问题.目前有关民宿产业发展的研究主要集中在环境规划与治理、经营运作以及民宿产业设计等方面,涉及旅游规划、农村环境、农村经济等学科领域,而从法律视角研究民宿产业规范化发展的成果较少.将民宿产业运作的全过程纳入到依法治国与乡村振兴的融合规划当中,以法治手段规范乡村民宿发展,对有效提高乡村居民经济收入水平,转变乡村经济结构,促进乡村人文环境美化,实现城乡融合发展具有重要的理论意义和实践价值.

一、乡村民宿的概念与发展

（一）乡村民宿的概念与特点

1. 乡村民宿的概念

“民宿”一词产生于日本的“民宿”（Minshuku）,其追根溯源于日本、英国和我国台湾地区.20世纪中期,英国民宿的產生背景是为了增加英国西南部和中部地区普通群众家庭收入而产生的一种以家庭招待为形式的家庭副业,主要通过索取低于一般旅馆的适当费用,为客人提供住宿以及简单的早餐.而在日本和我国台湾地区,民宿在发展早期就表现为一种旅游形式,通过利用当地家庭自有的闲置住宅,结合当地的特色人文、自然风景、地理环境资源及农林牧渔生产活动,为外出旅行的客人提供个性化住宿场所,同时体验当地风情、享受休闲生活、感受热情服务.这种新颖多功能型的产业很快便获得世界各地青睐.2017年10月1日,中国国家旅游局发布了《旅游民宿基本要求与评价》,在其术语和定义篇明确规定了旅游民宿的定义,即旅游民宿实质上是一种小型的住宿设施.结合世界各地的民宿定义,可将乡村民宿界定为,乡村民宿主人利用乡村地区特有的历史文化风情、自然环境与现代文化特色,以享受乡村特有的田园生活、体验乡村人文地理风情、感受真实乡村经济文化活动为目的,以合理的提供给客人当地特色的闲置农户住宅、农庄、农舍的多元化乡村旅游产业.

2. 乡村民宿的特点

（1）以改造后的农户自有房屋为经营场所,客房数量有限制.区别于客栈,客栈是古代对于住宿场所的称谓,主要依靠特色古城,专门建造的具有古代客栈建筑风格和文化韵味的住所,我国目前客栈发展较好的地方主要在云南丽江、大理等地方.专门建造的具有特色住宿场所,客房数量在15间/套以上的为客栈;以农户自有的住宅改造的特色住宿场所,低于15间/套为民宿.

（2）满足消费者精神回归需求的多功能住宿方式.区别于乡村旅店,乡村旅店一般主要强调给客人提供清洁卫生的住所和饮食,与传统的商业经营模式为主;而民宿注重带给客人以全方位的精神享受为原则,不仅提供特色饮食和住宿,而且提供自然景观观赏、乡村文化感受以及农业活动体验的一种乡村旅游新型产业,并且不断更新经营理念与设施完善.

（3）追求现代化的产业管理方式.区别于农家乐,农家乐是一种由处于城市近郊的农民利用自家院落周边的农业地理环境,比如花卉种植园、池塘渔业、瓜果蔬菜园等进行简单的改造与增添设备,以低价吸引城市居民消费的一种产业模式.往往由农民家庭自主经营,营业服务人员多为街坊四邻及亲戚,且季节性较强,在农业丰收的季节往往客流较多,寒冷的冬季或者收成不好的季节,经常出现月无厘收,并且受到其农户自身经验和当地自然环境限制,发展受限较大.而乡村民宿追求创新化的经营,以当地特色人文环境为依托,开发新型服务设施,以休闲度假住宿为主,满足客人的多方面追求,综合各种资源,减少季节性影响限制,提供个性化的创意服务产品,以农户自身和外来投资者为经营主体,追求开发连锁化服务的现代民宿产业.

（二）我国乡村民宿的发展历程与特点

我国乡村民宿产业最初起源于农户利用其闲置的住宅提供给外出旅行的客人住宿,以便提高其家庭经济收入.通过学习国外先进成熟的民宿产业发展经验,在20世纪末开始探索适合我国经济发展特点的民宿产业.在短短的20年左右的实践中,我国民宿产业进入了高速发展阶段.从我国的乡村民宿产业发展历程来看,大致表现为三大特点：

1. 民宿产业规模逐步扩大

我国乡村民宿主要集中于北京、浙江、福建、海南等东南部地区,在西南地区主要以四川和云南地区为主,而东北以及西北地区相对较少.截止到2017年6月底,我国乡村民宿的数量已经达到了42658家,有11个省市区的民宿经营场所总量超过了一千家.在我国各省客栈民宿数量排名中,其中云南省的民宿数量达到了6466家,排名全国第一名,第二名和第三名分别是浙江省与北京市,其民宿数量分别为5669和3587家.与此同时,我国乡村民宿产业互联网平台注册规模也得到大幅度扩展,到2016年底,我国互联网民宿平台相关经营主体的注册数量超过了50200家,较2015年增加了近8000多家.2015年和2016年是我国互联网民宿市场发展的高峰期,估计未来互联网民宿市场规模会继续增长.2017年中国互联网民宿预订交易的规模突破了近100亿元,到2018年末,我国民宿互联网市场交易规模已经突破200亿元.2019年的端午节假期民宿预订量同比增长将超过180%.山西的休闲农业乡村旅游共享平台启动,实现线上线下同步运行,实现云端服务,提升商业空间.此外,我国民宿产业在住宿行业的占比已经远远超过了国内星级酒店占比,并且这种趋势将获得长期保持.

2. 发展模式由单一转变为多元商业化

我国乡村民宿在发展过程中,摒弃了以往的简单提供食宿的经营模式,开始与当地特色的人文风情、地理环境、生产活动联系起来,通过引进外资,出租农户住宅进行外资经营与农户自主经营两种经营模式,以乡村旅游产业带动乡村民宿发展,以职业化的运营模式开展全方位的饮食、住宿、观光、体验的人性化产业,在带给房客充实的人文情感同时,活跃了当地的乡村经济,提高了乡村居民生活水平.

3. 国家出台政策鼓励引导发展

根据民宿产业发展状况,国家积极出台相关政策予以引导民宿产业健康发展.2015年11月,国务院公布了《关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》,指出我国要坚持以社会大众群体为主体,满足大众多层次多样化消费需求,形成合理的住宿与饮食业发展新格局,促进发展绿色、健康、特色的饭店与住宿旅馆行业,比如主题饭店、客栈民宿、长短租公寓以及农家乐等.随后又发布了关于促进多层次消费行业细化的若干意见,主要涉及促进旅游业、支撑城镇金融建设以及促进农业现代化.2017年10月,国家旅游局出台了第一部关于民宿产业管理的规定《旅游民宿基本要求与评价》,明确规定了民宿经营的概念、类别、市场准入证明、评级标准和服务要求等.各地结合当地经济状况与文化发展,也出台了具体管理办法,如福建省《厦门市民宿管理暂行办法》、江苏省《关于印发吴中区民宿（农家乐）管理办法（试行）的通知》、陕西省《西安市地方税务局关于西安郊区农民从事“农家乐”观光旅游服务业务税收管理问题的通知》,海南省乡村民宿发展规划（2018—2030）》从发展定位、空间布局、产品规划、政策扶持等方面全面制定乡村民宿发展规划,《渤海镇民宿行业自治公约（试行）》民宿从基本条件、消防安全、住宿经营、治安安全、环境保護、食品安全等八方面做了详细规定等,积极引导民宿产业健康稳步发展.

乡村民宿产业的发展表现出积极向上的态势,一方面在于它所具有的独特的多元因素,不仅仅提供给房客以舒适的乡村风情住宅,而且使房客可以感受到来自乡村居民的生活热情,体验乡村生产活动,感受乡村民宿文化情怀,参观乡村独有的天然风光,满足了人民大众的美好生活需求;另一方面,在乡村振兴战略的大背景下,民宿发展的空间将得到更大的提升,大量的资金投入、政策支持以及人才引进,乡村民宿产业在我国乡村产业经济中将占据重要地位,与乡村其他产业互相促进、融合发展.

二、我国乡村民宿发展的法律问题审视

（一）市场准入制度缺位

在民宿产业发展中,互联网起到了客源吸引、宣传推广、客房预订等*服务作用,影响较大的如途牛网、去哪儿旅行网、携程等互联网平台.消费者越来越接受并习惯使用网上民宿服务平台,获得方便的出行服务.因为各个地区的乡村民宿规定不一致,使得乡村民宿的合法化难以实现,在乡村民宿产业线下和线上仍然存在市场准入制度缺位等问题.

1. 线下市场准入制度缺位

一是产业证照不全.民宿产业是集合饮食、住宿、观光和体验于一体的旅游形式,因此其设立必须符合相关的卫生、消防、环保、水利安全等标准,取得特种行业经营资格,而且从业人员也需要相关的职业资格证.在民宿行业经营特许证的申请中,往往需要事先取得门和工商部门的相关证明,程序较为繁杂.从目前我国的民宿产业发展情况来看,乡村民宿产业因人力、物力以及财力等方面的匮乏,大多难以达到齐全,往往是自营农户学习复制大多数民宿组织形式进行设立,不仅仅具有盲目跟风性,而且在政府部门进行日常检查或者出现安全事故时,往往发现大量的与不全现象[1].

二是用地规划凌乱.《旅游民宿基本要求与评价》中明确规定了旅游民宿经营场地的规划要求?譽?訛,民宿经营用地要与当地的土地、建设和发展规划和安全标准保持一致.但是我国乡村民宿一般以业主自有或者租赁房屋进行经营,给政府土地和住房监管造成了一定的困难[2].在乡村民宿产业用地中产生了无规划、规划不达标问题.乡村民宿用地往往大量滥占耕地、非法商用,导致非粮化现象严重;一些农户利用自己的宅基地房屋进行经营,或者在放活盘活政策下,将农村房屋出租给集体组织以外的人进行民宿经营,不符合民宿用地中的安全不扰民以及环境标准规划要求.

2. 线上市场准入制度缺位

在互联网民宿*服务平台运作中,目前是大多数民宿经营者通过网上资料提交,平台运营者通过普通的资格审查与登记即可.审查登记范围包括：民宿地址与名称、服务与产品经营实物展示、基本安全与卫生标准审查、民宿等级评审等.由于在网下的民宿经营证照不规范,而相应的平台缺乏具体的实质审查资格与规范,致使在网上平台登记与审查中存在着大量的、假图以及等,还有许多民宿经营业主由于缺乏经营知识与经验渠道,难以进入互联网登记服务*平台,互联网上民宿产业市场准入较为混乱.

（二）运营体制机制不规范

1. 运营理念趋利化

乡村民宿产业大发展的重要原因在于其充分发挥了乡村的天时地利人和优势,乡村民宿的规模化发展也给乡村经济注入了新鲜血液,乡村居民收益大幅度提高.与此同时,许多村民以及外来人员仿效周边以及外省乡村民宿的做法,不考虑当地的经济、人文和环境状况,缺乏自身品牌理念,大量地改造、建造民宿用房及设施,以打造“明星村镇”为口号,运营过程中以大手笔宣传为手段,甚至牺牲当地的人文环境与生态环境为代价,积极吸引客源,出现乡村民宿产业大跃进和经营趋利化现象[3].据统计,在2018年的国庆节假期间,四川、安徽黄山以及北京等地的网上民宿网络订单量竟达到了98%左右,大多数乡村民宿客栈接待旅客超过了上百万人次.而调查发现这些数据大多数都是民宿运营主人花钱“刷”出来的,这种现象表面上是商家为了营利所进行的虚假宣传,实质上是一种欺诈消费者的行为,严重地损害了消费者利益.

2. 运营方式单一化

乡村旅游业为近些年兴起并蓬勃发展的产业,各地都处于相互借鉴与摸索当中.在乡村民宿运营中,由于运营者大多为专业知识缺乏的农户,业务素质较低,导致在运营方式上前篇一律,专业型较低.民宿房屋设计和文化服务提供等方面相互抄袭,运营范围简单以饮食和住宿为主,缺乏自身的经营特色,与当地特有的历史人文特点难以联系,很难区别与城镇民宿.外来民宿经营者往往在经营中难以把握行业界限,往往呈现出酒店模式.乡村民宿产品与服务定价一般以自身经验与他人实践为标准,时常出现消费者利益受损,久而引发了乡村民宿泡沫化现象.云南丽江从2013年民宿产业起进入到辉煌阶段,每逢假日,丽江的民宿以及周边基础设施难以满足巨大的消费需求,民宿经济收入增长非常迅速.但是在这种快速发展速度刺激下,民宿市场形势开始出现了危机.民宿房屋租金不断上涨,但民宿房间却在不断降低.即使客流量較大的假期,在民宿房间较低涨幅的情况下,丽江民宿也早早地出现了人去楼空的现象,使得经营业主的营业压力不断加大,丽江民宿产业面临着产业升级的迫切需求.

3. 运营设施不完备

民宿产业的多功能化决定了民宿产业运营须借助完善的基础设施.在乡村民宿发展中,首先要做好民宿宣传推广和吸引客源工作.然而实际经营中,除了相关互联网平台登记外,民宿产业宣传渠道很少,只能单纯地依靠口口相传的方式.资金引入渠道狭窄,很难打出特色民宿品牌;其次是运营服务设施较为落后.以提供乡村特色饮食与住房为主,较少提供乡村民俗文化体验与观光旅游服务配套设施.加之住宿设施较为落后,很难带给民宿消费者全面的消费享受.最后是部分地区存在着道路交通不便利,即使大多乡村已经实现了道路硬化,但由于交通网络系统的不完善,使得乡村民宿产业难以走出去,相关的电信电网和污水垃圾处理以及安全配套基础设施等也存在着不完善等问题[4].

4. 运营安全难保障

在民宿产业运营中,消费者与经营者双方的安全保障方面存在很多问题,比如信息不对称表现为经营者经营信息不透明和消费者信息难获取与保障,出现大量的“”操作,以至于乡村民宿产业虚假宣传,损害了消费者的公平交易权与信息保障权;民宿经营中食品安全卫生标准低,危机处理机制落后等,出现了大量的经营者财产被盗,消费者人身安全受损等事件.

（三）监督管理不到位

1. 监管主体庞杂

民宿产业作为新型产业,经营范围广,涉及多部门监管,从现已出台的部分地方民宿管理规定来看,主要由风景旅游管理局、环保局、局、财政局、住建局、发改委、市场监管局、卫生局、交通运输局、水利局等部门针对民宿经营过程中的各个环节进行监管.由于众多监管主体之间往往缺乏充分的信息交流,即使设立了对应的协调小组,但在实践监管中仍然漏洞百出,缺乏统一的专门有效的指导与监管是目前民宿产业发展中混乱经营的主要原因[5].

2. 监管职能交叉

监管主体的多元不仅导致了监管主体杂乱,而且出现了职能交叉,比如风景旅游管理局在旅游用地规划和人员职业资格审查方面与住建局和市场监管局职能严重交叉.民宿用地规划、产业登记与资格审查、财政资金利用、产品与服务定价、食品卫生检验、消防安全、交通道路规划等方面,多个部门予以干预监管,往往出现了监管不力,职责推脱现象.

3. 监管方式单一

目前乡村民宿产业的监管往往以市场准入和突击检查为主要方式.针对无证、不全的乡村民宿经营,以罚款、补件和撤销关闭为处罚措施.由各个部门针对职责范围内事项进行检查,导致监管严重脱节.这种严格而单一的监管方式不仅无法形成合力,而且难以激发乡村民宿经营者的经营热情,难以活跃乡村民宿产业市场.

三、我国乡村民宿发展的法律规制

（一）完善市场准入制度

1. 确立市场准入规则

乡村民宿产业出现执业证照不齐全、用地规划以及入网资格审查困难等问题,主要原因在于缺乏统一的市场准入程序规则.目前,我国乡村民宿产业发展中部分省市制订了规范制度,明确了乡村民宿产业规划和设立登记程序.但是由于缺乏高效力层次的具体规则支撑,使得适用过程中强制性较弱,难以解决实际问题.建议文化和旅游部在整合部分地区民宿产业规章制度基础上,制定全国统一的乡村民宿产业管理办法,增强其规范强制性.应具体确定乡村民宿登记主体机关,简化登记申请程序,明确登记设立中申请人、政府资格登记部门与规划审查部门和网上登记平台的权利义务和责任,监管机构和职责,法律责任等,指导乡村民宿产业规范发展.

2. 加大政府支持力度

政府应当加大资金投入,完善民宿产业准入基础设施建设.通过政府财政资金投入,扶助乡村民宿申请登记者进行符合标准的卫生、消防、环保、用水等方面的设施完善;完善乡村民宿产业税收制度,提供优惠政策措施鼓励绿色产业发展;利用大数据建立互联网民宿产业登记信息服务平台,减轻农户申请资格负担与入网资格审查困难;加大农村土地经营权流转,鼓励宅基地和闲置农房有效利用,允许集体建设用地建设民俗用房和旅游实施,鼓励支持民宿产业加快发展.

（二）规范市场运营体制

1. 重塑运营理念

乡村民宿运营要追求其经济收益性,但是更要以人民为中心,以可持续发展为理念,注重绿色生态环保与安全保障并举,注视顾客反响.经营者要不断地提高自身的环保意识与创新经营理念,融合农耕文化,传承优秀民俗文化,发展现代文化,打造良好品牌形象;关注乡村民宿发展实践,了解国家产业政策,坚持当地历史文化特点,创新经营方式,促进乡村民宿健康文明经营.

2.创新运营模式

尽快改变传统的农户单一经营方式,引进有资格和经验丰富的专门乡村民宿运营者进行运营,学习先进管理和经验技术,掌握符合当地历史文化特色的经营方式,并从中得以发掘创新点,从而更好运作经营自身的民宿产业.针对外来人员租赁宅基地和农房开发经营乡村民宿产业的情形,必须通过当地居民的认可,注重保护环境资源与乡村人文风情,通过签订协议由农户参与共同经营,并且通过行业协会进行指导运营,建设与当地旅游产业融合的乡村民宿产业集合群与产业链.

3. 提高运营能力

乡村民宿经营者应加入专门设立的自发性村镇民俗产业发展行业协会,积极参与行业协会组织的活动,了解乡村民宿发展动态,进行经营技术培训与经验交流,进行特色民宿产品开发和服务质量优化研讨.在产品与服务定价方面,通过行业协会了解评价标准,掌握当前市场自发定价和政府指导定价评判标准,从而保障合理的产品与服务确定机制.

4. 保障运营安全

乡村民宿经营者应当充分发掘当地的资源潜力,发挥农业经济优势,利用财政资金打造自身民宿经营特色品牌,健全人才激励机制,通过政策扶助进行产业金融资金融通,提高自身民俗产业贷款信用额度,加强产业融资渠道建设;大力改善交通运输网络,完善污水垃圾处理设施,提高电信电网覆盖率,建立网络化营销渠道和网络化客户信息管理平台和数据庫,完善房客信息登记制度,建立网络数据库产业经营分析平台,明确客源供应渠道和产品服务定价机制,完善重点场所监控设施等基础设施.通过加强环保、卫生、消防等安全设施的标准化,借助网上平台诚信评价与结果公开机制,保障乡村民宿运营安全[6].

（三）强化统一监督管理

1. 完善乡村民宿行业监管规则

为了充分发挥乡村民宿的经济带动作用,促进民宿产业健康稳步发展,必须制定更加具体的监管规则,明确乡村民宿的监管主体、职权及其程序.设立专门的乡镇民宿产业发展与规划办公室负责民宿产业的规划与协调,与相关的卫生、住建、环保、水利等部门进行信息联络与更新;明确各自部门在监管中的具体职责,出现职责重叠时,由共同的上级部门予以协调;明确安全事故处理程序,严厉打击违法经营,严格适用《反不正当竞争法》《消费者权益保护法》相关规定维护民宿经营者与消费者的合法权益[7].

2. 健全全方位乡村民宿监管体系

建立健全“经营者+政府部门+行业协会+社会公众”监管模式,通过财政、税收政策鼓励乡村民宿产业合法经营,开展民宿经营户自我评价与违法活动;加大民宿产业产品与服务标准检查,建立民宿行业诚信名单,拓宽游客投诉渠道,完善信访机制和市场退出制度,强化监管部门之间相互监督;民宿产业协会通过积极开展会员法律法规宣传活动,讲解政策法规,引导民宿经营者合法合规安全经营[8];通过网络信息评价与结果公示机制,提高评价机制的透明度与规范化,严格去除“网络”行为,使广大群众积极参与到网络监控制度中.通过多个主体参与民宿产业运营监管机制,发挥社会治理优势,保障乡村民宿产业健康发展,促进乡村产业转型,经济效益提高[9].

四、结语

乡村民宿产业作为一种新型农业现代化的产物,其虽然起步晚,但发展快并且具有良好的发展前景.在乡村民宿发展过程中出现的市场准入制度缺位,运营机制不规范以及监督管理不到位等问题亟需法律规制,以防止出现泡沫化甚至反噬农业经济.在乡村振兴战略背景下,促进乡村民宿产业规范化发展是加快乡村经济结构转型,提高乡村居民生活水平,强化乡村居民获得感的重要举措.应坚持依法规制与乡村振兴融合,通过确定市场准入规则程序,明确产业证照登记申请程序与产业用地规划.加大政府资金投入力度,引导产业经营者坚持健康生态理念,规范创新运营模式,提高产业运营能力,加强产业融资渠道,完善乡村民宿产业基础设施建设以保障安全运营.最后,通过完善乡村民宿行业监管规则,加强监管主体与职责重构,建立多元主体参与的监督管理体系,激励乡村民宿产业质量提高和规范发展.

注释：

旅游民宿（homestay inn）是指利用当地闲置资源,民宿主人参与接待,为游客提供体验当地自然、文化与生产生活方式的小型住宿设施.根据所处地域的不同可分为：城镇民宿和乡村民宿.

② 数据解析：中国民宿市场现状及发展趋势http：//www.askci.com/news/chanye/20170714/111536102977.shtml.

③ 中商产业研究院《2018-2023年中国民宿行业市场发展前景研究报告》https：//www.sohu.com/a/227527722_350221.

④ 民宿市场占比已超星级酒店,载自《中国经济周刊》,2018年版第40期,第7页.

⑤ 旅游民宿经营场所应符合本辖区内的土地利用总体规划、城乡建设规划、所在地旅游民宿发展有关规划,无地质灾害和其它影响公共安全的隐患.

张雪：《引导民宿行业良性成长》,载自《经济日报》,2018年10月08日,第4版.

参考文献：

[1] 张苗荧.民宿短租迎来利好制度建设不能滞后[N].中国旅游报,2018-11-19,（3）.

[2] 余嫣然,汪琴.“在线短租”民宿法律问题研究[J].法制与社会,2018,（11）：58-59.

[3] 吕伟成.浅析我国民宿发展现状及策略——以黄山景区民宿为例[J].价值工程,2018,37（34）：63-65.

[4] 赵晓雁.推动旅游法律法规全面正确有效实施[J].北京人大,2018,（10）：37-39.