《论党内法规解释原则的确立》
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〔摘 要〕 党内法规解释作为提高党内法规执行力的重要途径,是推动党内法规制度体系不断完善、维护党内法规权威性的必然要求.党内法规解释原则作为开展党内法规解释活动所依据的准则,有利于提升党内法规解释的确定性,保障党内法规解释的客观性,增强党内法规解释的协调性.确立党内法规解释原则的基本依据体现在：党内法规解释具有坚持党的全面领导、授權解释的普遍存在、多主体解释的广泛适用、较强的实用性和技术性、整体数量少和局部集中性的特征.党内法规解释应遵循政治性、合法性、合规性、合目的性、必要性、明晰性六大原则.
〔关键词〕 党内法规解释,政治性,合法性,合规性
〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2020）01-0060-08
党内法规作为体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度,是中国不断实现自我革命的重要内容,对于开创管党治党工作的新局面意义重大.党内法规的生命力在于适用,随着以党章为根本遵循、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系的形成,党内法规制度建设的重心将逐渐从“立规”转向“释规”,以提升党内法规的执行力,保障制度的笼子越扎越紧.为指导党内法规解释活动有序开展,早在2013年11月发布的《党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》中,就确提出要实现党内法规解释机制建立健全并有效运行的工作目标,要求做好党内法规解释工作,以保证党内法规制定意图和条文含义得到准确理解.而后在2018年2月印发的《党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》中,再一次强调了党内法规的制定应坚持立改废释并举.党内法规解释在党内法规制度体系建设中的重要地位由此可见一斑.在具体的规范层面,2013年5月27日即印发《中国党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）,对党内法规解释的主体与效力进行了有效规范.该《制定条例》于2019年8月30日修订,在第三十四条进一步细化了对党内法规解释主体的规定,并对党内法规解释的适用空间进行了明确.但从规范模式上来看,现有党内法规解释的规范内容集中于具体解释规则的明确,缺乏对于抽象性解释原则的探讨.随着社会环境不断变化,此种以规则构建为导向的解释体系可能出现制度滞后、僵化等问题,客观上需要确立党内法规解释原则,作为贯穿党内法规解释活动的指导思想,以此保障党内法规解释体系的开放性和灵活性,避免不适当解释活动对党内法规的权威性带来损害,确保党内法规之规范价值的实现.
一、确立党内法规解释原则的必要性
所谓党内法规解释原则,即解释主体在开展党内法规解释活动时应遵循的一些基本规则 〔1 〕387.虽然党内法规解释原则本身较为抽象,亦不是构成党内法规规范的具体要素,但党内法规解释原则能够通过对党内法规解释活动的全方位指导,提升党内法规解释的确定性、保障党内法规解释的客观性、增强党内法规解释的协调性,从而有效避免模糊解释、任意解释、矛盾解释的出现,是实现党内法规解释体系功效最大化的重中之重.
(一)提升党内法规解释的确定性
确定性在概念上与模糊、不确定性相对.具有确定性的党内法规解释意味着对党内法规具体条款或适用问题寻求唯一正确的答案,且该答案应该是可以复现的 〔2 〕78.法律概念具有先天的模糊性特征 〔3 〕218,即使一个概念的中心含义具有明确性,但在我们远离该概念中心之时,其内在含义亦会随之变得模糊.党内法规中的规范概念同样具有模糊性特质,且随着其与概念中心含义距离的增加而愈加模糊.模糊的党内法规解释无法为执规者和被规范主体提供明确的行为指引,从而损害党内法规解释的稳定性和权威性,消减党内法规解释的规范价值.党内法规解释原则的价值,即在于通过对具体解释活动的指导,尽可能提升解释文本的确定性.一方面,对于并未远离中心含义的概念,由于适用具体的解释规则就能够实现概念的明确性,党内法规解释原则更多的是作为一种抽象的评价标准,对整个解释活动的规范价值展开评价,以确保解释活动在价值观层面上的规范性与有效性.另一方面,对于远离中心含义的概念,由于穷尽现有解释规则客观上仍无法明确概念具体内涵,此时的党内法规解释原则将作为党内法规解释规则的有效补充而得到适用,直接指导党内法规解释活动,以确保党内法规解释活动能够为规范主体提供具体的行为指引,避免模糊解释的出现.此外,考虑到中国作为执政党所面临的国内外局势在不断变化,若是出现适用通常的解释规则可能导致不公正适用后果的情形,同样应由党内法规解释原则规范具体的解释活动,以保障党内法规解释在适用过程中的公平公正.
(二)保障党内法规解释的客观性
伽达默尔认为,凡是文本的意义不能被直接理解的地方,就必须进行解释;凡是文本表达的意义值得怀疑,也必须进行解释 〔4 〕436.同时,解释具有历史性,解释主体会受到前见的影响.前见作为解释活动中解释主体所带有主观因素的集中体现,是对解释客体的事先判定,且受到历史传统、时代局限等多方面因素的影响,在具体内容上不仅包括合理的意见,当然也包括不合理的偏见 〔5 〕.在前见的影响下,为追求党内法规解释的客观性,要求解释主体要努力进入到党内法规的规范体系内部,充分挖掘党内规范本身的客观性,尽可能剔除解释活动中解释主体自带的主观因素,实现解释过程中主观与客观的一致性.党内法规解释原则的价值,即在于指导党内法规解释活动摆脱前见等主观因素的影响,保障党内法规解释的客观性.首先,党内法规解释原则为客观性的判断提供了具体的依据.客观性对解释主体与解释客体一致性的追求,与通过确立党内法规解释原则全面规范解释活动,以确保党内法规解释活动充分实现立规目的实属殊途同归.党内法规解释原则能够将评价标准具象化,最大程度地发挥党内法规解释客观性要求对于解释主体的指引作用.其次,党内法规解释原则能够有效规范任意解释行为.由于党内法规解释原则相较于具体规则具有更强的抽象性,享有更广泛的适用空间,在解释规则难以规范的空间内,解释原则能充分发挥规范效力,起到查缺补漏之功效,大幅压缩任意解释的生存空间.最后,党内法规解释原则在价值层面对解释主体所开展的解释活动提出了更高的要求,能够反向促使解释主体主动避免前见等主观因素可能对解释活动带来的消极影响,努力提升党内法规解释的客观性.
（三）增强党内法规解释的协调性
在党内法规解释体系内,如果出现重复解释、矛盾解释、解释漏洞等情形,会直接削弱党内法规解释的整体效能.党内法规解释原则的价值,即在于能够通过指导党内法规解释活动解决党内法规规范体系与解释体系的潜在矛盾冲突,增强党内法规解释的协调性.一方面,在党内法规规范体系层面,立规者在立规时未给予现有规范体系以充分重视、党内法规清理工作未及时开展、国内外形势变化过快而党内法规未及时修改等因素,均可能导致党内法规内部冲突的出现.以1993年4月27日印发《关于禁止党政机关及其工作人员在公务活动中接受和赠送礼金、有价证券的通知》为例,该通知精神明令禁止党政机关及其工作人员在公务活动中接受和赠送礼金、有价证券.而1995年9月2日印发的《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受的礼品实行登记制度的规定》却规定党和国家机关工作人员在国内交往（不含亲友之间的交往）中收受的价值不大的其他礼品无需登记.由于礼品的概念内涵客观上包括了礼金和有价证券,由此可能造成收受价值不大的礼金和有价证券可无需登记上交的误解.因此,1996年10月9日印发的《纪律检查委员会对〈关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受的礼品实行登记制度的规定〉中几个问题的答复》,对“其他礼品”概念进行了限缩解释,将礼金和礼券排除于该概念之外,以此解决了上述两个规定之间存在的内在冲突.另一方面,在党内法规解释体系层面,协调性要求解释活动的开展应充分考量现有解释规范,避免重复解释或矛盾解释的出现.以2012年2月4日印发《纪委关于印发〈违规发放津贴补贴行为适用《中国纪律处分条例》若干问题的解释〉的通知》为例,该解释在第六条充分考虑了使用“小金库”发放津贴补贴之行为可以纳入2009年7月24日印发的《纪委关于印发〈设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用《纪律处分条例》若干问题的解释〉的通知》的规范范畴之内,直接在规范中引致后者的规定对该行为进行约束,从而有效避免了重复解释情形的出现.
二、确立党内法规解释原则的基本依据
由于党内法规与国家法律在规范目的、核心准则、制度根源等方面具有一致性 〔6 〕,分别以党内法规和国家法律作为客体开展的党内法规解释活动与国家法律解释活动客观上具有相当程度的共性.此种共性具体表现为党内法规解释与国家法律解释均以解释文本为基础展开,均受解释学循环制约 〔7 〕140,且解释活动均会受到解释主体内心的认识与经验、所处的制度和文化背景等主观因素的影响 〔8 〕30.但绝不能因此将党内法规解释与国家法律解释等量齐观,因为两者之间的个性差异客观上远远大于其共性.法治建设必须立足于本国的国情和现实社会经济条件,走适合自己的法治道路 〔9 〕.而党内法规解释作为党内法规立改废释中必不可少的关键环节,对于其解释原则的分析与阐述必须建立在全面了解党内法规解释所具有特性的基础上.这些特性实际上就是确立党内法规解释原则的基本依据.
(一)坚持党的全面领导
中国领导是中国特色社会主义制度的最大优势和最本质特征,党内法规制度建设的各领域各方面各环节均应牢牢坚持党的全面领导,确保党内法规始终作为制度治党、依规治党的重要依据和有力保障.党内法规解释作为党内法规制度体系建设中的重要内容,坚持党的全面领导同样贯穿于党内法规解释活动之中.一方面,党内法规作为规范党的领导和党的建设活动的专门规章制度,必须坚持和加强党的全面领导,以确保党要管党、全面从严治党的有效实现.考虑到党内法规解释作为党内法规具体规范效力的延伸,并不创设新的行为规范.解释主体需依托已有党内法规规范文本,在忠于规范文本原意的基础上,全面考察立规目的,对党内法规规范条款具体含义或者适用问题进行明确.而坚持和加强党的全面领导作为党内法规的重要立规目的,势必会贯穿于党内法规解释活动的全程,以确保党内法规解释活动的有效开展.事实上,党内法规解释文本中体现党的政治主张与政治目的相关内容,均为党内法规解释坚持党的全面领导的具体体现.另一方面,坚持党的全面领导是开展党内法规解释活动的重要目标.党内法规解释通过明确党内法规条款的具体含义和适用问题,补足党内法规对各级党组织和全体党员的指引作用,保障党内法规的执行力.其最终目标在于充分落实党的各项主张和政策,以巩固党的领导与执政地位,确保党的全面领导的实现 〔10 〕.如2010年5月7日印发的《党员领导干部违反规定插手干预工程建设领域行为适用〈中国纪律处分条例〉若干问题的解释》,该解释的目的在于保障党员领导干部廉洁从政.而保障党员领导干部廉洁从政作为开展党风建设的具体内容,是党必须抓好的重大政治任务,亦是坚持党在作风建设领域的领导之具体体现.
(二)授权解释的普遍存在
所谓授权解释,即依据党内法规的明确规定,享有党内法规解释权的有关部门,通过授权将自身享有的解释权转移到特定部门,由其对党内法规的概念、规范内容、具体适用等问题做出阐释、说明和补充的活动.从理论上讲,党内法规的制定主体应同时享有解释主体地位,由其开展解释活动显然更容易符合立规本意.但考察我国党内法规解释的现实情况,授权解释事实上作为一种重要的解释方式而广泛存在.在党内法规层面,《制定条例》第三十四条明确规定党内法规可授权有关部委解释.如自2019年1月31日起施行的《中国重大事项请示报告条例》即规定由负责解释,自2018年10月1日起施行的《中国纪律处分条例》即规定由纪律检查委员会负责解释.在中纪委、党工作机关和省、自治区、直辖市党委所制定党内法规层面,《制定条例》第三十四条规定应由制定机关解释,但实践中却存在突破该规定,由制定机关授权其內设机构开展党内法规解释活动,从而导致规定解释主体与实际解释主体不一致的不当授权解释情形.如纪律检查委员会印发的《关于查处党员违纪案件中收集、鉴别、使用证据的具体规定》所规定解释主体为其下设的案件审理室.又如辽宁省委印发的《辽宁省党组织履行全面从严治党主体责任实施细则（试行）》规定由辽宁省委组织部商省纪律检查委员会承担解释职责 〔11 〕.授权解释的适用客观上丰富了党内法规解释主体,提升了党内法规解释活动的灵活性和开放性.但全面规范解释主体的难度亦会因此显著提升,客观上对党内法规解释活动中合法性与合规性的保障提出了更高的要求.
（三）多主体解释的广泛适用
所谓多主体解释,即由多个主体共同开展解释活动.结合现行党内法规对于解释主体的具体规定,多主体解释的具体表现形式具有多样性.其一,多个解释主体并列承担解释职责.该种解释方式在规范形式上直接采用顿号或是“和”实现多个解释主体的有效连接,由多主体共同承担党内法规解释职责.从独立性上来看,各主体均有权以自身的名义独立作出相应的党内法规解释.如和国务院2009年6月30日印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第二十五条,即规定由纪委、组织部负责该暂行规定的解释事宜.其二,解释主体会同其他解释主体承担解释职责.所谓“会同”,即和有关方面会合起来做某事之意,“会同”前面的主体是牵头者,“会同”后面的主体是参与者.从独立性上来看,相应党内法规解释的做出,需要双方协商一致、共同制定.如2017年7月1日修改后的《中国巡视工作条例》第四十一条即规定由纪委会同组织部承担解释职责.其三,解释主体商其他解释主体承担解释职责.“商”有商讨、商议、协商、磋商之义,位于“商”之前的主体是事务的主办者,位于“商”之后的主体更多承担提供建议、开展问题商讨之职能,其作为解释主体的地位较弱,相应的党内法规解释应由位于“商”之前的主体单独做出并发布.如于2016年1月4日印发的《中国地方委员会工作条例》第三十二条即明确本条例由商组织部解释.其四,解释主体部分未明确之情形,即并未完全确定解释主体范围的规范模式.如和国务院于2013年12月8日印发的《党政机关国内公务接待管理规定》明确规定由国家机关事务管理局会同有关部门负责解释,其中的“有关部门”则属于不明确的主体概念.多主体解释的广泛适用,是考虑到部分党内法规涉及内容宽泛、牵涉主体较多而作出的合理安排,对于提升党内法规的执行性,保障其权威性具有重大现实意义.但解释主体的不明确客观上却是影响党内法规解释稳定性与有效性的消极因素,同样对党内法规解释的合法性与合规性提出了更高的要求.
(四)较强的实用性和技术性
法律的权威在于实施,党内法规的权威同样只有在实施中才能得以全面展现.强调：“制度不在多,而在于精,在于务实管用,突出针对性和指导性.如果空洞乏力,起不到应有的作用,再多的制度也会流于形式.” 〔12 〕政党执政活动,最终要具化为各级党组织和全体党员的行为选择 〔13〕102.党内法规解释作为落实党内法规的重要手段,必然要求其具有较强的实用性和可操作性,以指导各级党组织和全体党员的行为.具体而言,党内法规解释活动,能够为党内法规的规范条文与实践适用搭起连接桥梁,使得党内法规全面规范各级党组织和全体党员的行为成为可能.如2014年7月8日印发的《组织部关于〈党政领导干部选拔任用工作条例〉若干问题的答复意见》即采用问答的形式对《党政领导干部选拔任用工作条例》中的具体问题进行解答,答复意见中广泛涉及该条例基本概念的明确、程序性要件的解读、具体要求的细化等各个方面,均为该条例在实践适用中迫切需要解决的现实问题.又如纪律检查委员会2012年2月4日印发的《违规发放津贴补贴行为适用〈中国纪律处分条例〉若干问题的解释》不仅对“津贴补贴”的概念进行了明确,还就适用的具体情形展开了列举,通过将抽象概念所涵盖情形进一步具体化的方式,提升规范概念的适用性,赋予其可操作性,实现对违规发放津贴补贴行为的全面规范.为保障党内法规解释具有实用性和技术性特征,以有效规范党组织与党员的行为,解释活动应在充分考察立规目的的基础上,以清晰的文义实现具体规范的明确.
(五)整体数量少和局部集中性
相较于党内法规,现有党内法规解释的数量显著少于党内法规,且多集中在党的纪律和建设领域.党内法规解释的数量显著少于党内法规的原因在于：一方面,党内法规具有较强的政治属性,早期党内法规的发布大多是为了解决现实问题,部分党内法规甚至可能是为了契合不同阶段特定政治目的或现实需求而制定 〔14 〕.一旦党内外的执政形势发生变化,相应党内法规即可能归于无效,因而不会产生相应的解释需求.另一方面,考虑到我国党内法规体系化建设事实上仍处于大量“立规”的阶段,党内法规解释活动尚未全面展开,因而并未形成数量可观的党内法规解释.而现有数量不多的党内法规解释主要集中在党的纪律和建设领域的原因在于：一方面,由于党的纪律与建设涉及党内法规在个案中的规范适用,复杂的案件情况对于相关党内法规的概念内涵、适用情形、处分尺度等方面内容具有较强的规范性要求,由此从下至上引发一系列解释需求.另一方面,党的纪律与建设同从严治党息息相关,坚持“败永远在路上”是践行党的宗旨的必然要求,由党所肩负的历史使命所决定 〔15 〕.基于对于党的纪律与建设的高度重视,必然衍生出大量对该领域党内法规进行充分解释的现实需求.如纪律检查委员会在2003年《中国纪律处分条例》印发以后,针对安全生产领域违纪行为、违反信访工作纪律、机构编制违纪行为等如何适用该条例印发的一系列解释,均为对不同违纪行为之处分规范的具体化,是保障党的纪律得到严格遵守的重要党内法规解释.党内法规解释所呈现出的该特征,体现了解释主体在开展解释活动时的选择性安排.但为了避免解释活动顾此失彼,有必要为是否需要开展解释活动的必要性进行一定的评价,并贯穿于解释活动的始终.
三、党内法规解释应遵循的原则
“法律应是量身,仅仅适用于特定的国家.各种法律应该与业已建立的政体性质和原则相吻合” 〔16 〕15.黨内法规作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分,确立其解释原则同样应在党内法规解释活动的独有框架下进行.基于上文对于党内法规解释所具特性的分析,为保障解释活动最大程度发挥其贯彻落实党内法规具体规范,满足从严治党的现实需求,客观上提出党内法规解释应贯彻政治性,保障合法性和合规性,最大程度挖掘立规原意,提供清晰行为指引,有选择性地开展党内法规解释活动等现实需求.在此基础上,结合党内法规解释的现有实践,政治性原则、合法性原则、合规性原则、合目的性原则、必要性原则、明晰性原则,应当确立成为党内法规解释应遵循的原则.
（一）政治性原则
所谓政治性原则,即要求党内法规解释应坚持以党章为根本依据,贯彻党的理论和路线、方针、政策,适应党的事业发展需要和党的建设实际.该原则是贯彻党内法规具有鲜明政治性的必然要求,是开展党内法规解释活动必须坚持的首要原则.党的十九大宣告中国特色社会主义进入新时代,新时代对党的先进性和纯洁性提出新的更加严格的要求,管党治党的任务将更加严峻,依规治党的需求将更加强烈 〔17 〕.坚持政治性原则,最核心的就是要坚持党的全面领导.中国是中国特色社会主义事业的领导核心,党在中国社会中的领导地位和作用,主要通过政治活动表现出来 〔18 〕201.这要求党内法规解释活动应坚决维护总书记在党和全党的核心地位,坚决维护党权威和集中统一领导,将“两个维护”作为最根本的政治纪律和政治规矩予以明确 〔19 〕.同时,党内法规解释活动还应充分考虑现实政治需求,通过扩大解释或限缩解释等具体解释方法的适用,契合党的事业发展需要和党的建设实际,把“两个维护”作为第一位的政治要求加以贯彻落实.以1992年7月29日印发的《纪委关于对〈纪委关于员在经济方面违法违纪党纪处分的若干规定（试行）〉对第十一条中的“有关单位”如何理解的答复》为例,从当时的社会背景来看,随着改革开放不断向纵深发展,党员贪污受贿的腐败情形愈加严重,已经成为影响改革开放的严重社会问题.仅1991年1月至10月,全国检察机关侦破万元以上贪污贿赂案将近1万件,查处贪污贿赂的县处级以上干部將近800人,其中厅局级以上干部30名 〔20 〕.为有效遏制党员贪污腐败之风气,纪委在该答复中即通过扩大解释方法实现从严解释之目的,将“有关单位”定义为“与本单位或行为人在公务上有来往和关系的一切单位”,以加强对于党员行为的规范,实现从严治党之目的.而此种通过解释活动推动从严治党之目的,同样与1992年10月中国第十四次全国代表大会首次将“从严治党”写入党章的现实需要相契合.
(二)合法性原则
所谓合法性原则,即要求党内法规解释需具有合法性,主要是党内法规不得与宪法和法律的规定相抵触.该原则是解释主体对党内法规基本原则、具体制度规则、立规精神之尊重的集中体现,是解释主体必须坚守的党内法规解释原则 〔21 〕136.合法性原则要求党内法规解释在法定的权限内进行,对于党内法规基本概念与具体规则的解读和答复,不应同宪法与法律的规定相违背,不得越权解释.一方面,《中国党章》总纲明确规定党必须在宪法和法律的范围内活动,党内法规作为规范党的领导和党的建设活动的专门规章制度,同样必须在宪法和法律范围内活动.基于党内法规解释是对党内法规文本的规范性解读,同党内法规具有同等效力,要求党内法规解释活动遵循合法性原则,是避免党内法规内部规范效力冲突,保障党内法规制度体系一致性,防止违反宪法和法律规定之党内法规解释消解党内法规本身规范效力的内在要求.另一方面,考虑到党内法规解释中普遍存在授权解释与多主体解释的情形,为避免不适当授权解释或滥用解释权行为的出现,亦有必要贯彻合法性原则,以全面规范解释主体,保障解释活动的有效性.结合党内法规解释实践,如2001年7月18日印发的《纪委对四川省纪委关于惩戒性规定权限的请示的答复》,纪律检查委员会在解释中要求尊重彼时施行的《国家公务员暂行条例》之规定,明确纪律检查委员会和监察部无权就行政机关所享有行政惩戒性规定的制定权限作出具体规定,即充分体现了党内法规解释活动对于现行法律规定的尊重.又如2005年3月31日印发的《纪委审理室关于审理党员参与案件如何把握〈中国纪律处分条例〉第一百六十二条第二款规定的几点意见》中,提出在审核处理党员参与案件中,要注意结合有关司法解释和机关的有关规定,以正确区分和娱乐活动、行为和犯罪的界限,亦是对《刑法》及其相关司法解释涉及犯罪相关规定的尊重,是党内法规解释活动充分遵循合法性原则的具体体现.
(三)合规性原则
所谓合规性原则,即党内法规解释应当与现有党内法规规范保持体系上的一致性,而不应相互抵触与冲突.党内法规制度体系具有高度的复杂性,开展党内法规解释活动的目的,在于通过概念的明晰与普遍存在疑问的解答,明确党内法规的具体适用,解决党内法规具体规范间可能存在的潜在冲突与矛盾,以提高党内法规的执行力.坚持合规性原则,是充分保障党内法规制度体系的统一性,全面发挥党内法规解释体系作为矛盾冲突解决机制之功能,避免解释活动产生新的体系内矛盾冲突的必然要求.同时,考虑到党内法规解释中多主体解释和授权解释的广泛适用,党内法规合规解释主体的确定规则亦具有一定的复杂性.坚持合规性原则作为避免不当授权解释情形出现,保障党内法规解释权威性的重要途径,同样具有重要现实意义.在具体操作要求上,首先,党内法规解释的主体应合规.在解释主体的规范上,应严格遵守《制定条例》第三十四条对各类党内法规解释主体的明确规定.针对实践中存在少数通过不当授权解释突破《制定条例》具体规定的特殊情形,应依据《制定条例》的规定更正相应的解释主体.其次,党内法规解释活动应在规定的权限内开展,不得越级解释.《制定条例》第五条规定了党内法规的具体名称与效力层级,考虑到不同类别党内法规在效力范围上存在的差异,相应的解释活动亦应在其解释客体的权限范围内开展,不应通过解释活动随意扩大具体党内法规的规范权限.最后,党内法规解释的内容应合规,不应与现有党内法规及其解释的内容相冲突.依据《制定条例》第三十一条的规定,党内法规制度体系内部效力位阶从上至下为党章、党内法规、纪律检查委员会和党工作机关制定的党内法规,最后为省、自治区、直辖市党委制定的党内法规.鉴于党内法规解释与其解释客体具有同等效力,为保障党内法规内部效力体系的稳定性,党内法规解释一方面不应与更高位阶党内法规的内容相抵触,另一方面还不应与更高位阶党内法规解释的内容相抵触.
（四）合目的性原则
所谓合目的性原则,即党内法规解释活动的开展应符合相应党内法规文本的立规目的.合目的性原则要求解释主体不仅仅需要去发现党内法规文本表面的含义,还需要探寻立规者在制定党内法规时想要实现的规范目的 〔22 〕.在充分了解规范目的之基础上,党内法规解释活动中解释主体的主观性能够与规范的客观性达成最大程度的一致,从而保障具有较强实用性和技术性的解释规范能够给予党组织和党员以最清晰、明确的行为指引.探寻立规目的的路径主要有两种：其一,通过回溯历史,定位于党内法规发布时的历史环境下探究立规者的立规目的.考虑到党内法规所具有的鲜明政治性特征,此种方式能够将彼时的政治背景考虑在内,更为全面地了解立规者的立规目的,从而在一定程度上避免解释活动对党内法规制度体系之稳定性带来的负面影响.但此种路径可能使得解释活动难以解决因中国执政环境变化所面临的全新现实问题.事实上,党内法规一旦公布以后,就脱离立规者而成为一种客观的独立存在,立规者事实上也并非是独立的个体,要想明确探究立规者的立规目的具有较高难度.其二,通过党内法规文本,探求立规者的立规目的.此种路径具备更高的灵活性,能够更好地解决现实问题.但此种路径的实现仍然依赖于解释主体对于党内法规文本的理解,解释主体自身所具前见对解释活动的消极影响无法完全避免.考虑到党内法规解释活动本身是文本与事实之间对话的结果,仅要求解释主体基于历史背景的分析构造所谓立规者的主观立规目的,或由解释主体基于规范文本诠释立规者的客观立规目的,事实上均无法有效获知立规目的全貌.因此,在对于党内法规立规目的的探究中,应考虑折衷的做法,即以客观文本为基础探究立规目的,同时仍应斟酌在特定历史背景下立规者涉及规范意图、价值判断与利益衡量等方面的考量.
(五)必要性原则
所谓必要性原则,即党内法规解释活动应充分考虑现实需求是否迫切、具体问题能否适用现有党内法规得以解决、解释活动是否会影响党内法规制度体系的协调一致等多方面因素,综合考量多方面因素后,认为仍有必要,才开展解释活动,即将党内法规解释作为最后的规范手段,避免草率、繁冗的解释文本削弱党内法规自身的规范性效力.党内法规是中国在不断改革发展过程中的产物,要求其有效保持自身的时代性,以不断应对中国作为执政党所面临的新情况,解决新问题与新矛盾.但若是党内法规为了契合时代要求,在内容上出现频繁的变动,则可能反而导致党组织和党员无法正确认识党内法规的规范内容,公众也难以有效行使其监督权,党内法规的约束力和权威性将可能遭到严重减损.而必要性原则的内涵即在于通过审查开展党内法规解释活动的现实必要性,防止解释权被滥用,实现党内法规自身所需时代性与稳定性的平衡,确保党内法规的权威性.具体而言,必要性原则主要包含以下两个方面的内容：一方面,必要性原则要求立规者谨慎选择是否开展党内法规解释活动.党内法规解释作为灵活应对与有效解决党内外新情况和新问题的重要手段,具有保障党内法规制度体系稳定性的重要优势.但若是不加节制地开展党内法规解释活动,则可能会反向削弱党内法规的规范地位,形成党内法规与党内法规解释本末倒置的局面.另一方面,必要性原则要求立规者审慎抉择针对党内法规规范文本的何处开展解释活动.每一部党内法规的制定均具有特定的历史背景、立规目的、规范内容等,其一经发布,即对党组织的工作、活动和党员的行为产生直接的约束力,具有相对稳定性.在针对特定党内法规开展解释活动之时,应谨慎选择仅对其中具有迫切需要的条款内容开展解释活动,避免对相应党内法规的既有体系带来不必要的损害.
(六)明晰性原则
所谓明晰性原则,即通过不同的解释方法,针对具有模糊性的文本开展党内法规解释活动,以最大程度实现党内法规具体规范内容的明确.坚持明晰性原则,是保障黨内法规解释具备实用性和技术性的关键,也是确保党内法规能够得到有效落实,推进从严治党的重要保障.党内法规文本概念包含核心文义和边缘文义 〔23 〕244,党内法规中使用的大多数概念均具有稳定的意义内核,但同时具有一个“边缘领域”,这正是党内法规解释发挥实际效用之处.明晰性原则要求党内法规解释活动无需对清楚明晰的文本进行过多解释,应针对具有模糊性概念的“边缘领域”展开.而在具体的解释活动中,明晰性原则的贯彻落实则需要通过具体解释方法的适用来实现.曾提出“不解决桥或船的问题,过河就是一句空话.不解决方法问题,任务也只是瞎说一顿” 〔24 〕139,用以说明方法的重要性.法律解释方法具有多样性,借鉴学理上对于法律解释方法的分类,可以将党内法规解释方法分为文义解释、体系地位解释、立规史及立规资料解释、比较法解释、立规目的解释与合宪性解释 〔25 〕57.结合对现行党内法规解释文本的分析,其中较多适用文义解释、体系解释与立规目的解释,而少见立规史及立规资料解释、比较法解释与合宪性解释的适用.基于不同解释方法的适用可能产生不同的解释结果,日本的来栖三郎就曾强调法律解释并非客观唯一,而受到个人价值判断的影响 〔26 〕116.就党内法规解释而言,解释结果同样并非客观唯一,存在反复解释的可能性.因此,为最大程度通过解释活动提升党内法规的执行力,应充分运用多元化解释方法实现规范概念的明晰.同时,为尽量避免解释方法选择的任意性,建议坚持文义解释优先原则,即坚持首先以党内法规文本为导向,按照党内法规文本用语的基本含义确定规范概念与事实的具体内涵 〔27 〕.
2017年6月25日,印发《关于加强党内法规制度建设的意见》明确指出,治国必先治党,治党务必从严,从严必依法度.党内法规解释作为强化党内法规制度建设,提升党内法规执行力的重要途径,是不断推进依规治党的内在要求.同时,随着党内法规制度体系不断完善,如何使“纸面上的党内法规”落实为“行动中的党内法规”,将逐渐成为党内法规制度体系建设的重心.党内法规解释原则的确立,不仅能为党内法规解释活动提供必要的指导,更是保障党内法规解释活动有效性、提升党内法规解释执行力的重要前提.在继续推进党内法规解释规范化建设的道路上,党内法规解释原则犹如车前的领路人,确保党内法规解释活动前进方向的正确性,推动党内法规解释体系不断完善.
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责任编辑 陈 鹃
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