《国际移民管理工作对我国移民管理工作》
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摘 要：纵观历史发展,移民并不是当代的新鲜产物,移民产生原因相对较为复杂,包括政治、经济、文化、殖民等诸多因素.加入国际移民组织和国家移民管理局的成立标志着我国移民管理事业踏上了新的台阶.虽然每年进入我国国境的外国人数以亿计,但是我国移民管理工作仍处于初级阶段,还存在一些窘境和亟待改善的地方.在移民迁移实践中,世界有关国家例如美国、英国、德国、日本、澳大利亚、加拿大等在国际移民管理方面具有较为完备的制度和前沿理论,对于正处于起步阶段的我国移民管理工作发展建设有着较好的启示借鉴作用.
关键词：移民管理工作;经验;窘境;启发
我国的移民管理工作起步相对较晚,面对当前全球移民管理大环境和新形势,学习借鉴国际有关国家移民管理工作方法,结合实际探索制定符合我国国情的管理模式重要且必要.
一、世界有关国家移民管理工作经验
他山之石、可以攻玉.认真梳理各国相对成熟的移民管理工作经验,一些共性的特点值得学习借鉴.
(一)各国有较为完备的移民管理法律体系
美国自建国以来不断在实践中修订完善其移民管理法律,设立了《移民与国籍法》专门对移民和国籍管理进行规定,并且只有在劳工部出具相关证明认为接纳该外国人不会危害美国劳工利益的前提下,国土和国务院才允许其入境美国;加拿大在长期的移民管理实践中,形成了以《移民与难民保护法》为核心的移民管理法律体系;德国在移民法的基础上又通过了《专业劳工移民法》和《就业容忍法》对移民进行严格管理,立法和执法宽严相济.
(二)各国移民管理机构设置高效、灵活、专职
相关国家边检机关和境内移民管理机关所管理的事务不同,均属国家事权,是国家意志的体现,所有移民类政策、措施均由国家层面移民管理部门制定,各地方及海外分支机构负责实施.俄罗斯、荷兰等国家还以军事化手段开展移民管理工作,体现了边境管理和边防检查机关守卫国边境职责的重要性;美国公民和移民服务局等机构,主要负责各类移民管理事务,而对外国人的日常管理由属地相关职能部门负责,突出了移民工作的专业性、服务性.
(三)各国移民管理手段和外延较为多样
各国大力推动自助通关系统、卡式通行、移民管理大数据平台、动态信息识别等信息手段的发展建设,在移民管理工作中突出国土安全外延.美国充分利用信息化网络系统加大对移民的排查审查,国务院、联邦调查局、国土信息共享自動生物计量识别鉴定系统对移民进行背景审查.俄罗斯移民管理军事化,突出对国际恐怖主义、极端主义、非法移民等非传统安全因素进行严格管控.
二、当前我国移民管理工作面临的窘境
根据国家移民管理局数据统计,2017年全国边检机关共检查外国人入出境5836.36万人次;2018年检查外国人入出境8342万人次;2019年检查外国人入出境9767.5万人次.虽然每年进入我国国境的外国人数以亿计,但是我国移民管理工作仍处于初级阶段,存在以下窘境.
(一)我国移民管理工作处于初级阶段
根据国际移民组织对国际移民治理现状解析以及国际各国移民管理工作实践情况综合分析,把国际移民管理分为四个阶段：①人员出入境管理阶段,主要包括人员出入境检查、口岸及边境地区出入境管控、打击跨境违法犯罪等;②移民居留管理阶段,主要包括向内输入移民的停留居留管理、难民管理、“三非”外国人治理等;③移民输入输出综合管理阶段,主要包括输入移民事务及人才利用等统筹管控,输出移民统筹管控,双向移民审查管理等;④国际移民合作管理阶段,主要包括在国际移民组织统筹管理下的国家与国家之间移民管理交流协作.我国移民管理工作起步较晚,从职能任务上分析,改革前后我国对移民管理问题更侧重于人员出入境方面的管理,对输入移民使用率不高,对输出移民的掌控不够,尚处于国际移民管理的初级阶段.
(二)我国移民向外输出大于向内输入
根据国际移民组织数据和相关资料显示,1980年在华常住外国人（居住半年以上）有近2万人,2000年达到15万余人,2007年接近54万人,2011年接近60万人,2013年约为84.85万人,2015年已接近97万人,2016年、2017年和2018年均保持了百万以上的人数.但相比于一些欧美发达国家,这个移民输入人口数量还相差甚远.2017年在美移民人数达到4450万人,总人口数3.25亿,外来移民占比13.6%;2017年在德移民人数达到1090万人,总人口数8280万人,外来移民占比13.1%.反观我国向外输出移民情况,截止2016年,我国内地向境外输出移民954.4万人,十倍之于输入的输出移民人数,反映出了我国移民的发展失衡.输出的人员中,更多的属于人才移民和投资移民,导致了大量人才和资本的外流;而在输入移民中,大多数人对我国提供人才和技术支持的层次相对较低,缺少“高端移民”或者“高分移民”,不能满足国家日新月异发展变化的需求.
(三)移民管理法律体系建立不完善
目前我国有关移民管理的法律体系主要包含《中华人民共和国护照法》、《中华人民共和国国籍法》、《中华人民共和国出境入境管理法》、《外国人入境出境管理条例》、《中华人民共和国出境入境边防检查条例》以及往返港澳台地区的各类管理办法等一系列法律、条例、规定和办法,从制定机关看有全国人大、国务院、、外交部、人力资源和社会保障部、国家移民管理局等,缺少具有统领性的移民法法律,一定程度上暴露出了“有而不精、多而不专”、“都能管、都不管”的问题,对于移民管理的法律体系设计不够科学.此外,在移民政策上,我国主要侧重于移民控制政策,而相对忽视了移民融合政策的制定、出台和实施,一定程度上阻碍了移民融合发展.
三、国际移民管理工作经验对我国的启发
(一)进一步完善我国移民管理法治体系建设
从国际情况来看,世界主要发达国家都已经制定了移民法等法律制度并不断修订完善,相比之下我国移民管理法治体系的局面亟待改善,应建立以“移民法”为支柱法,以多种管理法为辅助的移民法体系,借鉴国际移民组织关于国际移民的条约、联合国的相关决议以及其他国家移民法律,可以先行研究制定“智力移民”、“投资移民”等相关规定,打击非法移民行为的同时,提高引才和留才能力,提升“全球人才竞争指数”,随后逐步拟定符合我国国情的“移民法”,完善整个移民法律体系.
(二)推动移民管理分级制建设
刘国福教授曾提出：“随着我国正式加入国际移民组织和国家移民管理局的成立,我国对于国际移民管理问题的需求和意愿不能单纯拘泥于对移出、移入国际移民的出入境行为的管理”.应明确“外来移民是补充劳动力而不是代替劳动力”的移民原则,制定针对输入、输出移民的分级制度,将不同类型的移民分为不同等级,改善国内移民和高端人才待遇,对“留外”和“海归”的人才进行分级辅以政策.如《外国人在中国永久居留审批管理办法》中申请中国绿卡7个条件,应区分不同情况对作出突出贡献的、投资的和对一般情况的区分优惠政策,而不是统一的颁发中国绿卡享受相同政策待遇.
(三)推动信息化移民管理建设
各国在移民管理工作中将科技化管理摆在一个较为重要的位置,大数据、物联网、区块链等技术运用到移民管理工作中亦是指日可待.可以参照美国的社会保障卡和日本的IC在留卡等管理制度,記录外国人基础信息、信用额度、不良记录等,逐步加入人体生物特征、二维码等内容,利用物联网等技术实现对其在境内实时情况进行及时监管掌握.建立输入、输出移民的大数据库,利用区块链3.0技术,从入境前的签证申领到入境检查,以及入境后住宿、停留居留、就业等环节,一人一数据,实现移民情况的动态掌控分析.
（四）从非法移民治理逐步推动国际移民管理合作
应瞄准周边国家的实际国情,以移民管理为契机,对边境非法移民和难民问题从法律体系中增设管理与归化内容.通过非法移民治理和难民管理等为突破口,进一步推动国际移民管理交流合作,以“一带一路”战略为框架,依托国际移民组织,加强中国与周边国家、与其他国家的双边、多边及区域化移民国际合作,共同探讨双边、多边和区域化的移民管理合作模式,联合案件,通过派遣境外移民官、组织移民培训等方式,积极参与全球移民治理,扩大我国移民影响力,展现大国本色.
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（作者单位：国家移民管理局常备力量第二训练处）
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