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《中国城市规划的历史和未来》

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【摘要】考察中华文明进程中城市规划演进的大历史,揭示中国城市规划的一个重要特征,即从属于国家治理体系,是国家实现长治久安的关键措施.着眼于都市社会、未来城市、提高城市治理能力的大趋势,建议深化和细化国家规划机制与体系,改革完善城市规划工作,自觉建立城市规划的中国话语、中国学术与中国知识体系.

【关键词】城市规划规划体系国家治理中华文明中国话语

【中图分类号】TU984.2 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.04.007

城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用,2016年2月6日、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》要求“强化城市规划工作”.不忘本来,面向未来,可以为当下城市规划实践提供借鉴和启发.本文着眼于中华文明进程中城市规划演进的大历史,揭示中国城市规划作为国家治理体系组成部分,关系国家长治久安;着眼于都市社会、未来城市、提高城市治理能力的大趋势,提出有关未来中国城市规划健康发展的若干建议.

城市规划与中华文明

中华文明进程是人类史上最宏大最持久的实践,从中华文明进程宏阔背景上考察城市規划演进的大历史可以发现,中国城市规划的一个重要特征就是从属于国家治理体系,是保障国家治理能力的关键.

城市规划与治国.众所周知,在人类文明史上中国社会发展最特殊的现象,一是中国幅员广袤,纵横上千万平方公里,圣哲立言常以国与天下对举;二是中国开化甚早,历久犹存,上下五千年;三是人口众多,长期占到世界人口的五分之一至三分之一,是多民族统一国家.古代中国究竟采用什么思想、方法与技术,开拓、抟结此天下,巩固、发展此天下?在这样一个宏阔的命题中,中国城市规划具有特别重要的意义.从中国城市规划史的角度看：

第一,城市是地域的中心,区域交流之枢纽.中国幅员辽阔,农耕、草原、海洋、绿洲等不同的生态-地理环境哺育了不同的类型的城市,如北京、大同、宣府（张家口）等属于农耕与草原生态过渡地带的城市;那些珍珠般散落在沙漠中的绿洲,构成欧亚大陆一个个贸易和信息的中转站.汉代《史记·货殖列传》记载了城市与交通、地域经济的关系,北魏《水经注》记载了城邑体系与水系的关联,清代《读史方舆纪要》记载了城市与地缘政治的关系.中国城市及其体系或网络的形成为统一多民族国家的抟成提供了基本的空间骨架,并在广域国土空间控制与社会治理中发挥了关节与枢纽作用.

第二,城市规划是统治者建立空间秩序进而藉以实现统治国家的技术工具,服从于“治国”这个大目标,规划活动必须满足国家对大规模的空间与社会的组织与管理需要,这是中国古代城市规划最基本的也是最核心的功能.正如徐苹芳所指出的,“中国古代城市从一开始便紧密地与当时的政治相结合,奠定了中国古代城市是政治性城市的特质.因此,中国古代城市的建设和规划始终是以统治者的意志为主导的”.[1]中国古代城市规划与以医治“城市病”为指向的现代西方城乡规划明显不同,西方现代城市规划出现于19世纪后期,主要是为了应对在工业革命过程中,迅速发展的西欧城市面临的混乱和污染严重等方面的“城市病”.

第三,都城地区是国家与城市网络的心脏区.都城是国家政治文化的象征,在中国多民族统一国家形成与发展的历史进程中,首都作为全国政治中心和文化礼仪中心,一直发挥着文化认同、民族凝聚、国家象征的重要作用.秦咸阳-汉长安、隋大兴-唐长安、元大都-明清北京等,都成为每一个时代文明水平最为综合的体现,也是最高的表现形式.[2]都城规划包括两个基本的尺度：一是国家/区域尺度上都城选址与都城地区的经营,这是宏观的经济地理条件决定的;二是地方尺度上结合具体条件的规划设计,天-地-人-城的整体创造.都城规划及其演进脉络是中国城市规划史的缩影,北京是中国多民族统一国家首都之肇始,是中国古代都城的“最后结晶”,被梁思成誉为“都市计划的无比杰作”.[3]

“一个国家的治理体系和治理能力是与这个国家的历史传承和文化传统密切相关的.解决中国的问题只能在中国大地上探寻适合自己的道路和办法.”[4]不忘本来,研究中国城市规划的基本规律、指导原则和具体方法,不仅可以供今后从事城市规划实践借鉴,而且可以为国家的治理体系与治理能力现代化服务.

中华文明中的城市规划.通常,中国城市规划史分为古代（1840年战争以前）与近现代（自1840年至今）两大部分,其中,近现代又分为近代（1840～1949年）、现代（自1949年至今）.如果将中国城市及其规划与中华文明史结合起来,则可以在文明史进程中深刻认识不同时代的城市规划的特色、表现及其影响.参照中华文明分期,以多民族统一国家形成发展进程中城市的作用及其规划要求为标准,现将中国城市规划的形成与发展划分为古国、王国、帝国前期、帝国中期、帝国后期、近现代六个时期（见表1）.

整个中国城市规划史历时约10000年,大致以公元前2500年为界,分为前后两大段,前段古国时期约5500年,这是早期城市与城市规划起源;后段为王国时期以来约4500年,这是中国城市规划发展阶段,其中王国时期约1700年,此后是约2800年的统一的多民族国家形成发展时期,包括帝国时期990年、帝国中期587年、帝国后期933年,以及已经历了180年的中华民族伟大复兴的近现代.尽管每个时期的时间跨度不一,从500多年到5000多年,但是都有一个共同的特征,即每个阶段社会发展都经历了从大乱到大治（从动乱或战乱到统一或大治）的过程,空间上国家发展亦由弱而强,由小而大,经过一次又一次由乱而治的循环演进,中国不断走向统一的多民族国家.相应地,城市规划知识积累与进步也呈现出运动、变化、转变和发展的时代特征.[5]

未来城市是生产生活生态空间相宜、自然经济社会人文相融的复合人居系统,是物质空间、虚拟空间和社会空间的融合,未来城市规划设计需要顺应、包容、引导智能网联汽车、5G、能源等技术进步,塑造更加高效、低碳、环境友好的生产生活方式,推动城市形态向着更加宜居、生态的方向演进.广义的城市规划,要面向中国与世界的科技、文化、政治、经济演化图景进行综合研判,对中国未来城市的空间形态与规划、建设、管理、运维等关键问题进行持续的研究,为自觉适应和调控未来城市的行动提供战略方向和行动路线图,引领城市与人类发展走向可持续的未来.

提高城市治理能力.中国特色社会主义制度下的城镇化与城市发展直接关系国家治理.2019年10月31日,党的第十九届四中全会通过《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,从中国特色社会主义制度建设与国家治理的角度,就治理体系中的中心城市发展、城乡融合、空间规划等提出指导意见.第一,发挥中心城市和城市群在“优化政府组织结构”中的关键作用.“优化行政区划设置,提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力,实行扁平化管理,形成高效率组织体系.”第二,发挥城乡融合与区域协调在“加快完善社会主义市场经济体制”方面的作用.“实施乡村振兴战略,完善农业农村优先发展和保障国家粮食安全的制度政策,健全城乡融合发展体制机制.构建区域协调发展新机制,形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的区域经济布局.”第三,加快国土空间规划、土地用途管控、主体功能区等制度建设.“加快建立健全国土空间规划和用途统筹协调管控制度,统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线,完善主体功能区制度.”

城市规划建设与城市治理能力问题息息相关.2017年2月23～24日,总书记在北京考察时要求,“立足提高治理能力抓好城市规划建设”.2018年11月6日,总书记在上海考察时强调,“城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容”.将城市规划与提高城市治理能力联系起来,作为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,实际上提出了面向城市治理的城市规划这个时代命题.在提高城市治理能力、推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景上,重新审视城市规划,可以对城市规划的作用及其未来发展获得新的认知.

未来中国城市规划健康发展的建议

着眼于都市社会、未来城市、城市治理能力三大趋势或要求,城市规划工作要因势利导,与时俱进,在深化和细化国家规划机制和体系的过程中,明确工作思路和重点,改进规划观念技术与方法,自觉开展城市规划的中国话语、中国学术、中国知识体系建设.

深化和细化国家规划机制和体系.规划体系是社会主义制度文明的组成部分.近年来,党、国务院先后作出了《关于统一规划体系更好发挥国家發展规划战略导向作用的意见》《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,指明了规划体系改革的方向.但是,对于城市规划与国家发展规划、全国国土空间规划的关系,尚需在落实两个文件中予以明确.[16]

2018年11月印发的《国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》提出完善国家规划体系的目标.“建立以国家发展规划为统领,以空间规划为基础,以专项规划、区域规划为支撑,由国家、省、市县各级规划共同组成,定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系.”城市是经济社会发展的重要载体,但发展规划与城市规划关注的重点并不一样,发展规划关注的重点是经济社会发展.

2019年5月发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,要求“建立国土空间规划体系并监督实施,将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划”.“发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用,为国家发展规划落地实施提供空间保障.”城市是一种国土空间类型,属于国土空间的一部分,但是空间规划与城市规划关注的重点并不一样,国土空间规划关注的重点是空间资源（特别是国土资源）利用管制.

城市规划与发展规划、（国土）空间规划都具有“规划”属性,且密切相关,但是它们都有各自的关注对象和重点,并不能简单涵盖与替代.值得注意的是,北京市人民政府在市发展改革委、市规划自然资源委外,设置市城市管理委;上海市在市发展和改革委员会、市规划资源局外,设置市住房城乡建设管理委;广州市在市发展改革委、市规划和自然资源局外,设置市城市管理综合执法局.所谓城市管理委、住房城乡建设管理委、城市管理综合执法局,都是关注的重点是城市的社会治理与空间治理问题,与治理语境下的城市规划直接相关,而不是从属于发展规划或空间规划.

建立并完善规划体系及其机制,将是一个较为长期的实践过程,需要结合生态文明建设、高质量发展、人民美好生活等时代要求,进一步深化和细化规划机制和体系问题.例如,2019年12月7日,吴良镛在中国城市百人论坛《人居高质量发展与城乡治理现代化》的主旨报告中提出,“坚持以人民为中心,以人居高质量发展为抓手,将经济社会发展、资源环境保护、城市规划建设管理等一系列重要工作拧成一股绳,为广大人民提供生产、生活、生态合理组织的有序空间与宜居环境,不断实现人民对美好生活的向往”.“在建设高质量人居环境的过程中,必然要涉及经济社会发展、环境资源保护、国土空间格局、城乡环境建设、地上地下空间利用等具体工作.这些工作需要进行专门的研究与落实,制定规划并监督实施.‘谁规划,谁实施’,不能以一个部门的工作完全替代其他部门的规划工作.”[17]

改革完善城市规划.鉴于城市规划建设对于提高治理能力的重要引领作用,总书记十分重视城市规划.2015年11月10日,他在第十一次会议上明确提出：“要改革完善城市规划,改革规划管理体制.”2015年12月14日,他在政治局会议指出：“要改革完善城市规划,准确把握城市规划定位,加强对规划实施情况的监督.”2019年8月27日,他在听取北京市规划和自然资源领域问题整改情况汇报时的讲话指出：“规划是龙头,在城市建设中发挥着重要的引领作用,规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳,规划上不作为,也是最大的失职;北京的城市总体规划实质上是首都城市规划,不仅关系到北京的城市发展,更关系到党和国家工作大局.”

众所周知,当前我国城镇化与城市发展正处在一个十分关键的阶段,快速城镇化过程中积累了许多突出的矛盾与问题.尽管这些问题不都是城市规划造成的,但是多与城市规划有关;尽管单纯的规划手段远不能解决这些问题,但是问题的解决离不开科学合理的城市规划.毋庸讳言,长期以来由于规划事权等种种原因,城市规划工作存在一系列薄弱环节,如规划服务于地方层面的经济社会发展与城市扩张需求,缺乏国家层面城市全面发展及其规划思考;对所规划的单个城市知之甚多,而对整个国家或当前的城市体系知之甚少;规划只针对规划区,而非行政区划全域;对建设地区关注较多,对非建设地区关注较少.[18]解决这些问题,需要将其纳入国家规划体系,在深化和细化国家规划体制和体系的过程中进行整体谋划,改革完善城市规划,进而有效应对都市社会的社会治理、未来城市中技术文化生态的交融问题,切实提高城市治理的系统性、综合性、公平性、包容性.

建立城市规划的中国话语、中国学术、中国知识体系.城市规划,顾名思义,是对城市的规划.历史地看,作为中国城市规划对象的“城市”,事实上具有双重功能：一是作为个体,城市是安民之所,城市空间的形成有个选址、布局与营建的过程;二是作为群体,城市是空间治理的工具,城市需要在国土空间中进行布点、联系并形成体系.总体上,中国古代城市规划形成了从国土规划到城邑规划的技术保障体系和知识体系.可以预见,在当前及未来一定时期内,城市特别是中心城市在国家治理体系中的突出地位,以及城市在中华民族伟大复兴中的主体地位,将在相当程度上决定城市规划在国家规划体系中的独特作用.城市规划,更严格地说,面向城市治理的城市规划,将成为社会经济发展、国土空间格局、人居环境建设的共同需求.（见图1）

值得注意的是,对于中国城市及其规划的基础理论、学术重点等,中外学术界仍然存在显著认知差异乃至冲突.例如,对于中国城市,现代西方主流学者如韦伯、施坚雅、哈森普鲁格等普遍认为,中国并没有“自治共同体”意义上的城市,中国传统城市与西方城市明显不同.对于城市空间研究,西方学者多从“空间正义”角度探讨空间的生产问题;[19]对于中国特色社会主义制度下城市空间研究,中国学者不仅关注空间正义角度的空间生产问题,更关注空间共享角度的空间占有、使用、消费角度问题.[20]

强烈的实践性是城市规划学不同于其他学科的重要特征,中国城市规划建基于人类史上最宏大最持久的中华文明伟大实践,具有鲜明的中国特色.未来中国城市规划的健康发展,需要进一步从人类文明的宏阔视野中,加强对中国城市规划与发展规律的认知,用中国城市实践升华中国城市规划理论,逐步建立中国城市规划的中国话语、中国学术、中国知识体系.总结并发扬符合中国地理、中国历史、中华文明特性的規划理论,不仅是阐释中国城市实践的需要,而且可以在理论上为未来中国城市规划指明方向.

（本研究得到了国家自然科学基金项目“基于规画理论的太行山前古代府县城市规划设计方法研究”的资助,项目批准号：51978361;王学荣、卢庆强、强乃社对本文亦有贡献）

注释

[1]徐苹芳：《论历史文化名城北京的古代城市规划及其保护》,《北京联合大学学报》,2001年第15卷第1期.

[2]吴良镛：《中国人居史》,北京：中国建筑工业出版社,2014年.

[3]梁思成：《北京——都市计划的无比杰作》,《梁思成全集》第5卷,北京：中国建筑工业出版社,2001年,第101～113页.

[4]《主持政治局集体学习时强调历史是最好的老师》,《人民日报海外版》,2014年10月14日,第1版.

[5]武廷海、郭璐、张悦、孙诗萌：《中国城市规划史》,北京：中国建筑工业出版社,2019年.

[6]李鸿章：《筹议海防折》,《李文忠公全集》奏稿卷二十四,清光绪三十四年金陵刻本,第11页.

[7]赖德霖、伍江、徐苏斌：《中国近代建筑史》,北京：中国建筑工业出版社,2018年.

[8][法]亨利·勒菲弗尔：《都市革命》,刘怀玉、张笑夷、郑劲超译,北京：首都师范大学出版社,2018年.

[9]强乃社：《论都市社会》,北京：首都师范大学出版社,2016年.

[10]顾朝林、管卫华、刘合林：《中国城镇化2050：SD模型与过程模拟》,《中国科学：地球科学》,2017年第47卷第7期.