《正当程序原则在行政审判中的适用分析》
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以行政案件中涉及“正当程序”的审判案例为分析对象,在中国裁判文书网中以“正当程序”为关键词,在“湖南省”地区一栏进行检索后得到268份裁判文书,再依据一定的标准筛选出100份有效的裁判文书,进行分析后发现该地区的人民法院在行政审判中对正当程序的认知深度及适用标准各不相同.在法律、法规和规章对行政机关应当遵循的程序没有明确规定的情况下,法院能否根据正当程序原则去审查行政行为的合法性,是观察当前中国司法的实际职能和法律发展的一个窗口.通过分析中国裁判文书网中行政审判中的典型案例,找寻正当程序在我国司法实践中的适用标准和具体内容,收集的100份行政诉讼判决书,尽管不能囊括法院运用正当程序原则的所有情况,但从判决书的来源和数量上来看,具有一定的代表性,可以大致勾勒出法院运用正当程序原则的基本情况.
1 关于正当程序的理解
正当程序原则起源于英国古老的自然公正原则,20世纪初逐步被适用于行政机关,其最为核心的要素是避免偏私和听取意见.避免偏私要求行政行为必须由没有利益牵连的人作出.听取意见则至少包括三项内容：一是公民有在合理时间以前得到通知的权利;二是了解行政机关论点的根据的权利;三是为自己辩护的权利.2004年,国务院颁发《全面推进依法行政实施纲要》,“程序正当”首次被引入,规定为政府依法行政的基本原则和基本要求,并将其纳入到规范性文件层面,成为行政主体行政行为的效力依据.1989年《行政诉讼法》第54条对“法定程序”予以确认,法律程序逐步受到重视,后来諸多行政立法将正当程序原则具体化为一种法定程序.比如,《行政处罚法》将听证制度引入我国,2011年实施的《行政强制法》要求行政机关在作出行政执法决定之前,应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利,并听取其陈述和申辩.2008年实施的《湖南行政程序规定》实现了地方行政程序的法典化.湖南省高级人民法院在一个案子的裁判文书中就写到“行政机关在作出行政行为时必须遵守正当程序的要求,无论是国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》,还是《湖南省行政程序规定》,都对正当程序作出了详细的规定,均严格要求行政机关遵循法定程序,依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权;与行政行为的结果有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织,是利害关系人,行政机关应当通知其参与行政程序.”由此可以看出湖南省在立法当中能动的将正当程序原则纳入“法定程序”的范畴.在另一个案子的判决中写到“根据正当程序的原则,当行政机关作出不利于当事人的决定时,应当在作出行政行为之前向当事人告知事实,并说明理由,及提供当事人陈述意见的机会,听取当事人的意见.”在这一份裁判文书中看到法院已经开始明确正当程序原则在司法实践中的具体运用.
目前我国尚未制定统一的行政程序法典,正当程序原则主要体现在《行政处罚法》《行政许可法》等基本行政法律规范中.《行政处罚法》第41条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前,不依照本法第31条、第32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述、申辩,行政处罚决定不能成立;当事人放弃陈述或者申辩权利的除外.”即对于正当程序原则的适用,行政机关没有自由裁量权,只是在法律未对正当程序原则设定具体程序性规定时,行政机关可以就履行正当程序的具体方式作出选择.
2 法院适用正当程序原则的方法
在缺乏统一的实体法依据的情况下,法院适用正当程序原则难免会遭受质疑.但在审判实践中,法院并没有放弃对正当程序原则的适用,运用多种方法进行了探索.
2.1 模糊正当程序与法定程序的界限
法院适用正当程序原则的一种方法是对正当程序与法定程序的区别予以模糊化处理,违反正当程序原则也即违反法定程序.比如,湖南省郴州市中级人民法院审理的罗薇与被告资兴市人民政府因行政裁决一案中,法院认为,“本案争议的焦点是被诉行政裁决是否违反法定程序.资兴市人民政府辩称其裁决程序为在接到罗薇的申请后,通知资兴市国土资源局答辩并提交了认定罗薇不属于安置对象的依据,然后在法定期限内作出裁决.从被告提交的证据来看,被告在作出裁决前,从资兴市国土资源局调取了认定原告不属于安置对象的相关证据,但未听取原告的陈述、申辩,更未将原告的陈述、申辩予以记录.综上所述,资兴市人民政府作出的行政裁决未依正当程序原则充分保障罗薇的陈述、申辩权利,属违反法定程序,应予撤销.”从这个案例可以看出,法院依据《湖南省行政程序规定》第七十三条“行政机关在作出行政执法决定之前,应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利,并听取其陈述和申辩.对于当事人、利害关系人的陈述和申辩,行政机关应予以记录并归入案卷”,认为被告侵犯原告的陈述、申辩权利,属于违反法定程序,这里就是把违反法定程序归结为违反正当程序.又如,平和堂（中国）有限公司长沙奥克斯广场分店与长沙市岳麓区食品药品监督管理局一案中,法院认为,“被告在对原告作出处罚决定前,依法进行了立案调查,召开听证会等法定程序,充分保障了原告的合法权益,符合正当程序要求.”这个案例的审判中也是将符合法定程序等同于符合正当程序.
2.2 扩大正当程序原则的内涵
行政法上的正当程序原则的要义体现为行政机关在作出不利行政行为之时,对当事人应当告知、送达或听取意见.在以上得到的100份裁判文书中只有18份裁判文书是因“对当事人应当告知、送达或听取意见”以外的理由作出的,在这些案件中,法院对正当程序原则的理解有所差异.
2.2.1 实体法中有相关规定
比如,黄平国与长沙市局交通支队车辆管理所一案中,《中华人民共和国行政许可法》第十六条第三款规定“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定”,《湖南省行政程序规定》第二条也明确了对于该规定的内容,“法律、法规对行政程序另有规定的,从其规定”.因此,《机动车登记规定》第四十九条规定的“机动车所有人可以在机动车检验有效期满前三个月内向登记地车辆管理所申请检验合格标志.申请前,机动车所有人应当将涉及该车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕.申请时,机动车所有人应当填写申请表并提交行驶证、机动车交通事故责任强制保险凭证、车船税纳税或者免税证明、机动车安全技术检验合格证明.车辆管理所应当自受理之日起一日内,确认机动车,审查提交的证明、凭证,核发检验合格标志.”该法条并未设立新的行政许可事项,只是对申请检验合格标志的程序作出了具体规定,并不违反《中华人民共和国行政许可法》的规定,与《湖南省行政程序规定》之间也无冲突,并且与上位法《中华人民共和国道路交通安全法》立法宗旨及原则性规定也无冲突.因此,对于原告未将车辆道路交通安全违法行为处理完毕前就要求核发检验合格标志的申请,被告拒绝受理并当场告知原告按照《机动车登记规定》第四十九条的规定将违法行为处理完毕后再予受理相关申请的行为,法院认为事实清楚,适用法律正确,符合正当程序要求.这个案例中法院之所以判决该案中的行政行为符合正当程序,是因为符合相关实体法中有关规定即法律法规规定.
2.2.2 法律没有规定,但是根据一般逻辑是应有之义
比如,原告方洁不服被告汉寿县局行政处罚决定及被告常德市局复议决定一案中,法院认为,机关在行政案件过程中,应当在遵守《中华人民共和国治安管理处罚法》和《机关行政案件程序规定》的规定,严格履行法定程序的同时,也要充分考虑到没有阅读能力的盲人的特殊情况,按照正当程序原则,在处罚程序中体现过程公开和保证参与.本案中,被告在办案过程中,无视原告自称盲人并持有残疾证书这一事实,对原告的询问笔录、行政处罚告知笔录等证据,没有相关人员在场见证或相关录像资料予以佐证,忽视了正当程序蕴含的公正平等原则.法院从正当程序本身蕴含的基本价值要义出发,认为即使法律中没有明确的规定,行政机关也要遵守基本的正当程序原则.
必须说明的是,在我国行政审判中适用正当程序原则,并不意味要把正当程序原则直接作为行政判决的法律依据,而仅代表我国法官可在判决书的说理部分运用正当程序原则对所要适用的法律、法规、规章及其他规范性文件所规定的行政程序条款加以解释.正当程序原则并非一个独立、完整的法律原则,在我国行政审判中并不能直接成为判决的法律依据.当然,在行政审判中适用正当程序原则,更不代表我国法官可以在行政审判中自由创造规则,只是为法官在具体案件中解释法律、适用法律提供一个相对统一的标准.所以法官在以正当程序原则作为标准对行政程序正当性加以审查时,要严谨、规范,不主观臆断、随意裁判.
（作者单位：西北政法大学）
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