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摘 要：农村社会养老保险制度作为我国社会保障制度的主要内容之一,在促进农村地区社会稳定、经济发展等方面具有重要作用.本文以河南省新农保政策的实施现状为主要研究对象,针对其存在的问题进行分析与思考,并提出了有针对性的完善对策.
关键词：新农保；社会保障；河南省
建立新型农村社会养老保险制度,为农村居民提供老年基本生活保障,是党论文范文、国务院继全面实施取消农业税、执行农业直补政策以及建立新型农村合作医疗、最低生活保障、免费义务教育制度等惠农政策之后,推进实施的又一重大惠民举措,是中国社会朝着促进公平正义、打破城乡二元结构制度、逐步实现基本公共服务资源城乡均等化目标前进的重大步骤.
随着2009年9月国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》的颁布,我国新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）的试点工作开始在全国范围内展开.河南作为全国的人口大省和农业大省,拥有庞大的农村人口基数,河南的人口老龄化水平远远高于很多省份,因此河南省的“新农保”建设更是意义重大,而且刻不容缓.自2009年12月河南省新型农村社会养老保险第一批试点工作在荥阳市、通许县、偃师市等21个县（市、区）正式启动以来,到2011年底试点地区已达到101个县（市、区）,占全省所有县（市、区）的63.5%.新农保相比于旧的农村社会养老保险,其制度的论文范文性显而易见.但是,作为一项新的社会政策,新农保无论在制度的设计层面还是在具体实施过程中都存在一些不容忽视的问题,亟待解决和完善.
一、目前新农保在试点过程中存在的主要问题
(一)农民对新农保政策缺乏深入了解
政府在新农保实施过程中做了很多宣传工作,因此农民对此项政策已经家喻户晓,但是真正对新农保政策有比较深入了解的并不多.调查显示,在乡村一级,政府最常采用的宣传方式是发放宣传册以及通过村广播站进行政策宣讲.这些措施虽然能够使大多数村民知晓新农保政策,但是仅仅依靠这些有限的手段并不能引领大多数村民对新农保政策有较为深入、透彻的理解.比如,尽管新农保政策宣传册发放到农村的每个家庭,尽管宣传手册上的内容很详细,然而对于文化水平不高的多数普通村民而言,能够准确理解这些条款的人寥寥无几,大部分村民只限于对政策的粗略了解.至于如何计算养老金,各个参保层次的数额及相应的政府补贴优惠,以及参保后多少年能够拿回本金等问题,很多人并不清楚.而且在实践中有些村干部为了提高参保率,仅仅通知农民,让农民缴最低档次的保费,对于政策宣传过于简单,导致农民对此项惠民政策理解非常有限,这也是影响新农保参保率的一个重要因素.
(二)新农保扩面工作尚存在制度隐患
比试点工作更为重要、更具难度的是如何进一步扩大新农保的覆盖范围,尽早实现“应保尽保”,可以说这是影响新农保工作持续发展的重大课题.
调查显示,河南省目前未参加新农保的人群主要有以下三类：一是新农保养老保险待遇比较低,无法保障老年人日常生活的需要,所以那部分家庭经济条件较好、可以实现自保的村民缺乏参保动力,新农保政策对这部分人没有吸引力.二是部分村民经济过于贫困,自己根本没有经济能力参与新农保,究其根本原因还在于“穷者越穷”的矛盾没有得到有效解决,因为有参保门槛而导致穷者反而享受不到政府和政策的关照,这类人群主要是那些无经济来源或者是经济来源不稳定的中、老年人.三是年龄较轻的村民,在其思维中会认为养老对于自己来说还是一个比较遥远的话题,这部分人普遍对60周岁后能领取的养老金数额持怀疑态度；同时,由于进城务工等问题,他们通常具有较强的流动性,担心新农保制度与其他社会保险制度存在衔接不畅、转移困难等问题.我们认为,如果以上直接影响农民参保的因素不能全面消解,河南省新农保接下来的扩面工作会面临较大的挑战和困难.
(三)新农保的筹资机制存在较大政策风险
在资金筹措上,新农保政策实行的是“个人缴费、集体补助和地方财政补贴三方分担”原则,与“个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持”的旧农保政策相比,全面体现了社会保障主体——政府的责任,这是巨大的进步.但同时我们也要看到,即便是在少数试点地区,对于新农保的投入主要安排在县、乡财政,而财政实力比较雄厚的论文范文、省、市论文范文财政对此基本上没有投入.我国目前的现实是,多数县、乡普遍存在财政困难.如果仅仅依靠他们的财力来维持,不仅对新农保补贴力度小,而且资金来源也不稳定.因为没有国家、省级财政的扶持,加之地方经济发展所具有的不确定性等因素,新农保不论是在基金筹集还是在待遇支付方面都存在较大风险.
(四)农民缴费档次偏低
从河南省部分试点的情况来看,绝大多数农民选择的是100元这个最低档次,参保比例本应最大的中间档次却只占了很小的一部分.实际情况显然与政策预期的参保档次分布大相径庭.这种倾向部分表明农民仅满足跨过最低门槛,从而获得领取基础养老金的资格.如此下去,未来的保障水平令人担忧,新农保基金抗风险能力也受到较大影响,进而影响到制度的可持续发展.
(五)新农保基金存在着保值、增值的困难
调查显示,我国的新农保基金存在着保值、增值的困难,其基金储存面临着较大的风险.如今,新农保个人账户资金按照银行一年期存款的利率来计息,其利率远低于通货膨胀水平,导致个人账户不能保值,且更不能发挥累计制的优势.进一步分析我们还会发现,新农保养老保险基金投资渠道单一,只能用于银行存款或购买国债,不得进行其他形式的直接投资.实践证明,单一的投资渠道很难实现对新农保基金的保值、增值.同时,由于新农保基金实行县级管理,而县级管理机构的投资管理能力也很有限,很难对其实现有效的、高水平的管理.
(六)相关的养老保险衔接制度不完善
随着城市化进程的推进,农村居民的流动性日益频繁,以河南省为例,每年都有1700多万农民工长期在外务工.农民选择参加城镇居民养老保险、失地农民转换到新农保、老农保转换到新农保、返乡农民工参加新农保等都是现实的选择,如果不能妥善解决新农保与老农保、失地农民养老保险、城镇居民养老保险等社会保障制度间的有效转移和衔接,不仅影响农民的参保率,从长远来看,也不利于城乡一体化的社会保障目标的实现.
（七）新农保的法律层次偏低
目前针对农村社会养老保险,只有一些原则性的文件、行政规章、实施办法,立法层次低.在实际运行中,主要是靠行政主管部门根据相关政策来组织实施,缺乏法制化的管理和规范,一旦出现政策的变动,则养老保险制度很可能会出现波动甚至中断.总之,权威性的缺乏及操作层面的不够统一,导致部分农村居民对新农保缺乏信任,影响其参保积极性、主动性.
二、完善河南省新型农村社会养老保险的对策建议
(一)加强和完善政策宣传,增进广大农民的社会养老保险意识
如今,商业保险的宣传力度比较大,已全面渗透到河南各地农村.因为对政策缺乏全面了解和正确解读,导致有部分农民认为新农保与商业保险差不多,甚至误认为是在增加农民负担,是地方政府为了政绩强迫命令式的投保.面对这些误读、误解,各级政府要广泛运用各种媒介全面深入地宣传新农保政策、法规,用生动、可信的内容宣讲参保能使农民从中得到的收益,让其实实在在地感受到新农保的实惠,消除顾虑,积极参保.
(二)构建公共财政对新农保的长期支持机制
由发达国家和地区建立农村社会养老保险制度的历史经验来看,农村基本养老保障基金主要依靠公共财政的支持.在我国,由于城镇社会养老保险已使论文范文财政背负较大压力,省级财政主要对落后地区、欠发达地区的社会保障进行转移支付,所以各地目前对新农保的财政补贴主要来自县、乡两级财政.从城乡经济社会协调发展的角度来看,对农村社会保障的投入应放在财政支出的优先地位,这是新农保政策可持续发展的关键.因此,我们必须厘定各级财政的职责,加大论文范文和地方政府的投入力度.尤其对一些较为贫困的地区,每年都要确定一定比例的资金以充实农村社会养老保险基金.对于没有缴费能力的农民,国家和集体应采取补贴的方式帮助其参保.同时,地方政府要努力发展集体经济,拓宽投资渠道,扩大集体补助的范围.
(三)创新新农保制度的具体实施方式
出于对河南经济社会发展不平衡等客观因素的考量,笔者认为河南省最好能按照分类指导的原则,对全省各地的新农保工作出台不同的政策：对经济条件较好的地区,可以通过缴费补贴等方式建立公共财政投入与农民参保补贴制度,逐步建立覆盖全体农民的新农保制度.对经济欠发达县区,由于本地财力还不具备财政支持建立新农保制度的条件,我们可以借鉴其他省份的做法,实行以下措施:一是由论文范文财政及省财政直接建立用于支持新农保的专项资金,重点支持粮食主产区以及经济欠发达地区的新农保建设.二是制订减免税收等优惠政策,鼓励当地效益较好的企业资助农民参加新农保.三是与金融机构合作,出台保险证质押小额贷款、个人账户基金借支办法等政策措施.通过上述做法,在全省建立起引导、扶持和激励农民参保的政策机制,扩大新农保覆盖面.
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(四)构建新农保基金的有效管理与保值、增值机制
随着新农保覆盖面的不断扩大,其基金结余额也会越来越大,所以我们必须及早建立对新农保基金的有效管理和保值、增值机制.笔者通过研究国内外的经验和教训,认为河南省对新农保基金的管理可遵循如下思路：一是建立省、市两级政、事分开管理体制.二是尽快制订、出台新农保基金运营的优惠政策,在确保基金安全的前提下拓宽运营渠道.论文范文政府可在适当时机发行农村社会养老保险基金专项优惠债券,对其专门制订银行储蓄优惠利率,或者批准其按照一定比例动用资金参与投资那些风险较小、收益较高的基础设施建设项目.三是进一步强化对新农保基金的监管,全面建立开放式的监督机制,不断完善由审计、监察、财政等部门联合构成的外部监督制度.
(五)加强新农保与其他社会保障制度的有效转换和衔接
首先,建议对老农保政策进行调整规范,与新农保制度接轨,做好新、旧农保制度之间的转换与并轨问题.其次,新农保应考虑预留制度接口,尽快出台新农保与失地农民养老保险、城镇居民养老保险等转换、接轨的制度体系.在省级范围内制订统一、规范的操作办法,解决不同社保项目以及不同地区间的基金结算、待遇兑现等问题.第三,改进养老金计发办法,将农民在各个时期形成的养老保障权益予以归集.当参保人员达到领取养老金的法定年龄时,对其养老保险权益进行分段累积计算,并予以兑现.同时,我们还要加快新农保的信息化建设,为省际间农保与其他社保政策间的接续转移提供技术支持.
(六)进一步提高农民收入
2012年,河南省农民人均纯收入7524.94元,比上一年实际增长11.3%.然而也应看到,农民增收的基础还不稳固.因此,今后应继续完善强农惠农政策,提高农业补贴和粮食收*范文,加强农村基础设施建设,大力发展现代农业,提高农业劳动生产率,不断提高农民收入.
（七）加强新农保的立法工作
农村社会养老保险是我国社会保障体系的重要组成部分,应明确其法律地位,使其在制度安排上具有稳定性.目前,《社会保险法》对于农村社会养老保险的规定尚过于原则性,可操作性不强.从严格意义上来讲,目前我国还没有从整体上规范农村养老保险制度的法律.因此,要尽快制订《农村社会养老保险法》,依靠法律明确农村养老保险制度的各项内容,加强新农保制度的地位.在新农保制度运行较稳定后,制订并颁布更具有约束力和执行力的相关法律,要主要依靠法治的力量而不是行政的力量来全面推进和深化新农保政策,使更多的农民从中受益.
本文系2013年河南省政府决策招标课题“城镇化与改善民生关系研究”（项目编号：2013B322）阶段性研究成果
（作者单位：郑州航空工业管理学院）
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