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为促进出口、扩大就业和恢复经济增长,奥巴马政府上台后,启动了美国新一轮出口管制改革.此次改革的重点内容是调整管制物项清单,以集中精力加强对最关键技术和产品的出口管制.实质性改革将围绕“四个统一”展开,具体分“三步走”.目前改革已经进入关键阶段.美国出口管制改革将直接或间接对中美贸易、中国安全环境等方面带来影响.
出口管制改革的主要内容
2009年8月,美国总统奥巴马提出对美出口管制政策改革,责成国务院、国防部和商务部等机构对现行出口管制法规、管理体系进行全面评估.2010年4月,国防部长盖茨介绍了该项评估情况,提出改革方向,得到总统的认可.8月31日,奥巴马签署行政令,正式启动改革程序.
改革主要包括四个方面内容,即“四个统一”,涉及控制的内容、控制的方式、控制的实施及对控制的管理,以便从根本上简化和优化出口控制.具体而言：一是统一出口管制清单.美国现行管制清单有两个,即商业控制清单和军品控制清单.作为商业控制清单,其产品都有具体规格描述和相应参数,相对来说较容易界定；而军品清单中的物项描述宽泛,涵盖面很广,很难鉴定产品是否属于清单所列.由于两份清单采用不同的管制定义方法,导致同一产品可能出现不同的划分.这次改革将根据技术敏感性、产品周期等属性设立一个论文范文分类标准,将两份清单的物项按高、中、低三个档次进行归类.最高管制类的产品及技术将受到严格管控,该类产品包括军事和情报领域的尖端技术及大规模杀伤性武器技术,几乎仅限于美国所有.如要出口,需申请出口许可证,并要求购买方出具“终端用户”担保书,以防技术流向第三方.与此同时,还要对其执行情况进行跟踪监控.中度管制类的技术和产品,对美国军事和情报优势有着重要影响,为美国及其盟国所拥有,多数可向美国伙伴及其盟国转让,无需出口许可证,但对再出口的目的地有限制.最低管制类产品和技术,对美国军事和情报有着重要影响、但已为全球许多国家所知,无需出口许可证.目前,技术专家小组正在按相应的参数指标对原来两份清单的产品逐一扫单,重点是对军品清单产品进行归类.筛选工作结束后,两个清单将以相同格式和层次结构列好,以便合成一个统一的清单.
二是统一出口许可证发放.目前,对许可证进行管理的部门有三家,商业出口许可由商务部产业安全局管理,军品出口许可由国务院国防贸易管制局管理,对禁运国家许可证发放权则归属于财政部外地资产管制办公室.不同部门使用不同的管理条例,不同的审批程序,没有协调机制,信息不共享.这种“碎片化管理”大大影响了行政效率.奥巴马政府正在筹建一个独立发证机构,将三个部门的发证活动统一起来.与此同时,成立一个董事会对其工作进行指导,董事会成员由相关部级领导组成.独立机构负责人经由参议院协商后由总统任命,并直接向总统汇报工作.商务部正在与国防部、国务院及能源部磋商,制订许可证颁发和豁免政策草案,使低级别管制的出口许可证发放更具弹性,某些产品出口毋须许可证.商务部产业安全局正在推动两项免证政策：一个是高技术出口免证区,即美国公司在向北约和欧盟出口技术时无须许可证；另一个是企业内部转移例外政策,即允许美国企业对其海外子公司出口技术时免申许可证.商务部表示,将继续对个别国家实施出口许可特殊管理,如伊朗和古巴.
三是统一执法调查.目前,对出口管制进行执法调查的部门涉及多个,比如,国土论文范文移民和海关执法局,司法部下面的论文范文调查局,以及商务部产业安全局.这些机构都具有对违反管制条例进行调查执法权,造成机构重叠、协调不力.为改变执法调查中出现的各自为政现象,奥巴马政府决定成立一个执法协调中心.该中心隶属于论文范文,职员来自于先前各调查和情报部门,负责协调国务院、财政部、国防部、司法部、商务部、论文范文及国家情报部门等对案件的执法调查.中心将对颁发的许可证进行审查,协调不同部门的处罚政策.
四是统一电子系统.政府筹建一个一体化信息技术系统,以管理出口许可证申、批,通过搭建一个联网平台,将各部门相关信息联结起来.国务院与国防部正连至同一个系统,商务部计划2011年内接入,其他部门如有需要也可并入.通过统一的电子系统,加快审查评估效率.白宫举例称,借助“一次性在线程序”,网络加密产品如手机和网络储存器等的出口评估时间可从过去的30天缩短至30分钟.
改革进程分为三个阶段,即所谓“三步走”：第一阶段为启动阶段,目标是使现行制度有显著改善和提高.该阶段主要工作包括：重新定义出口清单概念；设立分级标准；修改发证程序；统一发证标准；成立执法协调中心等.第二阶段为推进阶段,目标是建立全新的出口管制制度.主要任务包括：全面部署第一阶段改革成果；将梳理的出口清单分层级排列好；统一监督程序等.第三阶段为完成阶段,目标是推动国会最终批准修改的法律.这一阶段的任务远非行政机构单独能够完成,两个清单合而为一、建立统一的发证机构和执法协调中心,这些均需国会立法才算完成.
目前,第一阶段目标近于完成,有关部门正在比对两个出口清单,将分类好的物项整理到统一的清单中,设置统一的许可证申请格式.值得一提的是,2010年11月10日,奥巴马总统颁布行政命令,批准筹建出口执行协调中心.12月9日,美国商务部公布了出口便利化措施修改草案,正在向社会公开征求意见.第二阶段仍在加紧进行,相关部门正在就建立统一发证机构的结构和统一发证形式协调意见.同时,政府还在加紧建设信息平台,使商务部和国务院发证官员都能看到所有申请资料.现在,该系统已开始试运行,正在员工之间进行调试.
出口管制改革原因
美国出口管制政策深深打下冷战时代的烙印,已严重不符当今世界技术发展潮流,对美国经济和安全都造成了损害.尤其是,在当前国际金融危机背景下,要促进出口、扩大就业和恢复经济增长,就必须改革出口管制政策.
第一,冷战期间建立的出口管制体系已严重“过时”.随着全球化的纵深发展和科技信息流动性的加快,美国在冷战期间建立的出口管制体系越来越不适用,不仅损害美国的经济利益,也对其安全利益构成潜在威胁.一是管制过时.例如,控制政策规定,计算机每秒运算次数在400亿次就不许向中国出口,而中国现在的“天河一号”每秒4700万亿次.二是制度严重官僚化.管制政策“极度复杂”、“程序繁琐”,严重影响发证效率.三是管制政策已难以适用日益改变的经济和科技环境.冷战时期,美国技术研发具有垄断优势,能对相关产品实行全面控制.但如今,不少国家已具备强大的技术研发和产品制造能力,许多尖端技术已不再是“军转民”,反而是“民转军”.四是现有体系存在将商业贸易推向国外的风险.由于受困于严格的管制,美国跨国公司将业务移至海外,从而危害美国国防工业基础,从内部削弱国家的防御制度.
第二,促进出口与就业.在当前金融危机冲击下,许多企业面临生存困境,出口萎缩,贸易逆差上升.据统计,2010年6月,美国贸易逆差额扩大至449亿美元,增长18.8%,达到自2008年10月以来的最高水平.技术出口管制直接导致出口贸易的下滑和贸易机会的减少.美国商务部数据显示,从2001年到2006年,美国对华高技术商品出口占中国高技术商品进口总额的比重由18.3%下降到9.1%,按这个下降比例计算,美国对华出口至少损失了700多亿美元.为摆脱经济危机,2010年初,奥巴马政府提出5年内实现出口翻一番的目标,并创造200万个就业机会.白宫称,执行新方案后,2010年按“军品清单”发出的1.2万个许可中,约42%的物项将被纳入“商业清单”,32%的物项将被取消管制.全美制造商联合会估计,如出口管制改革取得成功,未来10年美国出口将增加1.9%,约560亿美元,创造34万个就业岗位.
第三,增强企业竞争力.长期以来,美国企业界一直抱怨美国出口控制体系严重制约了美国出口竞争力.就武器出口来说,欧盟作为一个整体,2009年其武器出口贸易超过美国.就两用品出口而论,欧企在某些方面竞争优势明显强于美企.自1998年商业卫星出口管制条例实施以来,美国商业卫星市场份额从73%下降到了27%.在西方发达国家中,美国是唯一需对商业通信卫星及相关部件出口进行严格且耗时审批的国家.美国航天工业协会建议,政府应对所有航天技术进行评审,分清商业项目和军用项目.只有这样,才能帮助美国航天企业维持与海外同业公司之间的竞争力.
第四,面临外交压力.欧洲盟国批评美国军品出口管制政策妨碍了跨大西洋国防与安全合作.由于管制严格,它们在购买美国武器系统备用零件时,常常需等待很长时间,有时甚至几年.美国出口管制政策也遭到来自中国的批评,一直被认为是造成中美双边贸易不平衡的关键原因.另外,美国出台专门针对中国的出口管制政策明显带有歧视性,中国多次通过中美经济与战略对话等渠道表达了对这一问题的关切.
改革前景存在不确定性因素
目前,有利于改革深入的有利因素包括三个方面：一是出口管制改革已在国会形成了一定的政治氛围.论文范文党控制国会多数时,府院协调密切.当内阁工作组对管制体系进行审查评估时,众议院外委会主席伯曼主持修改《出口管理法》,起草新的法案.参议院银行、住房和城市事务委员会积极配合众议院外委会行动,推动早日递交改革法案.二是传统保守势力分化.在前几次改革中,军方是最顽固的堡垒,但现在表示支持改革.国防部在发布2010年《四年防务评估报告》时,公开承认当前的制度对国家安全构成潜在危险,导致核心技术竞争力下降.三是企业界持续对政府施压,游走于政府和国会各部门之间.2009年12月,航空行业率先在国会就出口控制改革进行申辩.2010年1月,机械制造等行业出口商也在国会佐证,要求国会对管制政策对美国商业造成的影响进行慎重评估.
但改革的阻力也非常大.此次改革尝试比先前任何一次力度都大,牵扯到各方利益关系和各种政治因素,还涉及对外关系,运作起来非常复杂.事实上,无论是商界还是政界,反对奥巴马政府改革的大有人在.比如,飞机和汽车制造等相关行业保护势力担心,放松管制将使新兴国家相关行业的竞争力加强,反过来冲击美国企业.美国工商理事会主席卡恩斯称,目前,已有大量先进美国技术转移至国外,出口管制改革方向应着眼于加紧而不是放松.
中期选举后论文范文党在国会失势,奥巴马政府成了“跛脚鸭”,共和党誓言对奥巴马政府推动的系列改革反攻倒算.可以预见,在剩下的两年时间里,奥巴马政府在国会遇到的掣肘将增多.虽然一些共和党人认同政府改革,但共和党内部远未形成共识.新任众议院外委会主席鲁斯莱蒂南严厉批评奥巴马政府对控制政策的改革,对伯曼起草的两用物项控制法案泼冷水,认为两党尚未准备好就匆忙修改出口管制法是一种冒失.尽管论文范文党仍控制参议院,但其内部对如何改革争议也很大,新任参议院银行委员会主席约翰逊称,出口控制不在该委员会优先考虑的议程之列.
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由于大多数程序性改革只需通过行政手段即可完成,无需国会授权或修订法律、法规,因此,随着改革草案的公布,相关措施也会陆续出台.但是,改革最后一步必须经过国会,成立的出口审批机构和执法协调中心需国会批准,涉及刑事、民事处罚等方面的修订问题也需国会同意.可见,两党之间和府院之间的磨合仍将是一个艰难的讨价还价过程.
美国出口管制改革
将对中国等国带来一定影响
中国是美国最大的贸易伙伴,也是美国出口管制重要针对国,美国出口管制改革将直接或间接地对中美贸易、中国安全环境等方面带来影响.
美国将某些产品从管制清单中分离出来,有利于改善中美贸易结构.美国宣传最多的是放松对现有“绿色技术”管制,设立“绿色用户终端”制度,开辟“绿色贸论文范文道”,另一个可能放松的领域是电子产品及技术,包括储存器、网络加密技术等.但是,中国对美国不宜有过高期待.鉴于美国管制政策对中国的固有成见,即便是对其他国家开放的产品,也不一定对中国开放.2009年美国国会通过对《国际关系授权法案》的初步审核,规定总统有权将卫星及相关部件从军品管制清单中挪出,但法案在最后特别注明,总统这一特权不适用于中国等“例外国家”.美国商务部公布的出口便利化措施修改草案,调整了164个出口目的地国家和地区的控制程序,但把中国排除在外.
国外媒体称,美国放松出口管制给印度深化与美国在国防和高端技术领域的合作以更多想象空间.1998年印度核试验之后,美国一直限制对印出口高端技术,多年来印度一直试图打破这一限制.现在,美国正欲提升印在其全球战略中的地位,很可能利用改革之机,放松对印出口管制.出口许可证改革方案已透露,美国将放松对“盟国”及“多边伙伴”的敏感技术及设备的许可证发放,向印度等国发出了明确的信息.
（作者系中国国际问题研究所
美国研究部副研究员）
（责任编辑：徐海娜）
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