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近年来,反补贴是中美贸易摩擦的一个热点.笔者( 2008)曾撰文提出美国对华反补贴的基本态势是“两条腿走三步”.“两条腿”是指美国适用国内反补贴法和诉诸世界贸易组织（WTO）争端解决机制两种途径来处理中国的“补贴”问题.其“三步”分别是2006年之前的美国国内对反补贴措施是否适用于中国的法律辩论和对华反补贴的理论酝酿、2006年之后美国依据国内法实施反补贴救济和此后更多地利用WTO多边机制对中国提起补贴指控.2011年10月11日美国参议院通过的《2011年货币汇率监督改革法案》(Currency Ex-change Rate Oversight Reform Act of2011,以下简称《汇率法案》）是美国对华反补贴的深化和发展.本文对该法案出台的背景、立法进程、与WTO规则的一致性问题及其一旦成为美国的正式立法后我国所采取的应对措施进行了系统的研究和分析.
一、《汇率法案》的出台背景与立法进程
美国《汇率法案》的核心精神是什么?对此我们可以通过该法案的另外一个标题来理解.此标题是《规定偏离货币认定规范、要求对偏离货币采取纠正措施及其他目的的法案》（A BILL to provide for identifi-cation of misaligned currency, require action to correct the misalignment, and for other purposes),不言而喻,该法案旨在认定价值被低估的“偏离货币”(misaligned currency),并对此种“偏离货币”采取纠正措施.中美之间争论已久的“人民币汇率低估”与“货币操纵”(currency ma-nipulation)问题理所当然地在该法案管辖范围之内.
美国《汇率法案》的始作俑者是康奈提格州参议员理查德·布卢门撒尔(Richard Blumenthal)、马里兰州参议员本杰明·卡丁( Benjamin Cardin)等22名参议员.2011年9月22日《汇率法案》被提交到参议院一读,次日经参议院二读通过后纳入参议院立法序列（序列号为第183号）.2011年10月3日美国参议院终止辩论,通过该《汇率法案》立法预案.此法案的发起人之一参议员谢罗德·布朗( Sherrod Brown．DPCC,2011)说： “我们将货币操纵视为一种不公平的补贴和非法的贸易行为.《汇率法案》允许在出口国存在货币操纵的情况下对进入美国市场的产品课征反补贴税.”另一发起人参议员林赛·格雷厄姆(Lindsey Graham,DPCC,2011)更直言不讳地说： “中国经济规模很大,以至于中国不得不通过公然操纵人民币来支撑其经济.中国的做法是故意的,旨在赋予中国市场竞争优势.”美国《汇率法案》“剑”指中国是一个基本的事实.
美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者、《纽约时报》(York Times)政治宣传栏目作家保罗·克鲁格曼( Paul Krugman)也一直充当“向人民币汇率宣战”的“吹鼓手”.2011年3月14日,他在《纽约时报》撰文说：“中国保持人民币汇率低估的政策已严重影响到全球经济的恢复”；人民币汇率低估是“一种严重损害世界其他国家的政策”.他还说： “世界其他一些大的经济体已陷入衰退的泥潭,但由于这些经济体利率已几乎为零,所以已不可能通过降息来促进经济的复苏.但中国精心谋取的不正当的贸易顺差( engineering anunwarranted trade surplus),对这些经济体走出衰退形成了一种不可抵免的反冲力.”2011年10月3日,针对美国参议院的《汇率法案》立法表决,保罗·克鲁格曼又在《纽约时报》抛出一枚“重磅炸弹”,他援引美联储主席本·伯南克( Ben Bernanke)的话：失业是一种“国家危机” ( national cri-sis)；他提出参议院《汇率法案》是对中国及其他货币操纵国家发出的制裁威胁；“单纯坚持让中国承担责任不能解决我们的问题,但可有助于解决我们的问题”；对中国的货币操纵通过《汇率法案》立法解决是“一项被过度拖延的行动”.注意保罗·克鲁格曼在此文中还这样写道：“周日（2011年10月2日——笔者注）中国总理温家宝宣称——荒谬地(absurdly)——他的国家的货币没有被低估.”
2011年9月28日美国财政部前部长助理C．佛瑞德·伯格斯滕（C．Fred Bergsten）在《纽约时报》发表的一篇文章中说：“人民币的价值较其真实价值低20%—30%.这种人为低估构成了对中国出口产品的补贴,对美国及其他国家进口产品的征税.如果我们要避免破产和推动经济增长,我们就要重点解决美中贸易逆差问题”.而美国众议院少数派领导人南希·佩洛西( Nancy Pelosi,2011)也说：人民币升值速度还不够快,众议院将力争对有关允许向中国出口产品课征更高关税的措施进行表决.
《汇率法案》立法预案在参议院以.79:19的论文范文结果通过,说明上述美国参议员及权威人士发表的言论很具有影响力和代表性.2011年10月12日美参议院又以63:35的论文范文结果通过正式法案.这个“球”于2011年10月12日已由参议院“踢”给了众议院.美国利用《汇率法案》向中国提出的诉求是很具体的,即人民币对美元汇率要提高28. 5%,这样美国国内可以增加1631000个就业岗位,而美国GDP将增长2070亿美元；或者要对中国全部对美出口产品征收如25%的附加费（即反补贴税）.
“太阳底下无新事.”事实上,美国参议院炮制《汇率法案》只是故伎重演.早在1971年美国即因认为马克、日元等货币汇率被低估而对进口产品征收10%的附加费.但在德国、日本及其他国家将其货币汇率升值之后不久美国即不再征收这种附加费.时隔40年,美国在有关汇率监督问题上又“气势汹汹”,我们似乎可以听到中美汇率大战的“隆隆炮声”.
《汇率法案》与2007年5月21日前共和党参议员阿伦·斯佩克特(Arlen Specter)向参议院提交的名为“强化美国贸易法法案” （Strengthe-ning America’s Trade Laws Act．以下简称“贸易法”）的议案也是一脉相承的.“贸易法”议案第302条的标题为“《1930年关税法》第七节下将汇率操纵作为可抵消的补贴的处理规则”(Treatment of Exchange - rate Ma-nipulation as Countervailing Subsidy un-der TitleⅦof the Tariff Act 1930).本条主要包括三个方面：
1．对“可抵消的补贴”的定义加以修改.即将《1930年关税法》第771 (5) (D)条中的“提供财政支持”的内涵扩大至包括“对汇率加以操纵”.
2.在第771 (5) (D)条中增加“汇率操纵”定义.其内容为：
(1)汇率操纵意味着一国在外汇市场上长期的大规模的干预,低估其货币价值,从而阻止国际收支的有效调整或者获得较任何其他国家不公平的竞争优势.
(2)在认定是否存在汇率操纵并由此获得利益时,行政当局考虑以下几个因素：
第一、与美国的双边贸易差额或贸易逆差；
第二、与其他贸易对象国的贸易差额或贸易逆差,或在总体上的贸易差额或贸易逆差；
第三、在该国的外国直接投资；
第四、外汇储备的币种和总量；
第五,以固定汇率维持其货币价值的机制,尤其是这些机制的性质、适用期限、货币支出或潜在的货币支出.
对其他相关的经济要素也可一并考虑在内.
(3)对上述贸易差额或贸易逆差应根据美国和出口国的贸易对象国所报告的贸易数据来确定,除非这种数据是不可得到的或明显不准确的.若美国和出口国的贸易对象国所报告的贸易数据的确是不可得到的或明显不准确的,则只要能表明出口国的数据是足够准确和值得信赖的,也可适用出口国的贸易数据.
3．被认定操纵汇率的国家可以是：一个市场经济国家；一个非市场经济国家；前述两者的混合体.
不言而喻,前参议员阿伦·斯佩克特提出的“贸易法”议案主要针对中国.但该议案在参议院并没有得到论文范文表决的机会,从而在参议院内部即被“束之高阁”.
但《汇率法案》继承了上述“贸易法”议案的立法精神,而两个标题、内容彼此完全相同的法案,即2010年9月众议院《基于公平贸易的货币改革法案》 (H．R 2378)和2011年2月14日美国参议院《基于公平贸易的货币改革法案》(S．328),是《汇率法案》各条款内容的主要来源,虽然这两个法案最终未能成为美国的正式立法.这两个法案提出美国可以针对他国货币低估而产生的补贴适用美国的贸易法（反补贴法）.
《汇率法案》能否在众议院获得通过并最终由美国总统奥巴马批准目前仍无法预料.不过,2011年10月10日,在共和党总统候选人辩论中,马萨诸塞州前州长米特·罗姆尼( Mitt Romney)指责中国是一个“货币操纵者”(cur-rency manipulator),并坚持说若他被选为下一任总统,他会推动美国向WTO提出指控,指控中国实施货币操纵.毋庸置疑,如果《汇率法案》最终正式成为美国法律,美国对华反补贴将更加复杂.
二、美国《汇率法案》是否违反WTO规则的法律分析
《汇率法案》要求美国财政部每半年（具体要求的时间是不迟于每一日历年的3月15日和9月15日）向国会提交一份报告,认定两种类型的货币：一是基于可观察到的客观标准认定的一般种类的“基本发生偏离的货币”( fundamentally misaligned currencies)；二是一种选择种类的“优先采取措施的重大偏离货币”（fundamentally mis-aligned currencies for priority action,下称“重大偏离货币”）.“重大偏离货币”被认定为由有关政府采取的政策措施（如汇率低估）导致的偏离其价值的货币.《汇率法案》规定,针对被认定为存在“重大偏离货币”的国家,美国行政当局“必须”( must)采取一定的措施；同时该法案还规定了是否可以对这些措施行使否决权（见表1）.
而针对货币低估和可以采取优先行动的重大偏离货币适用反补贴措施,则没有上述时间限制.在以往的反补贴调查中,如果补贴非专门限于出口的情形,即非出口商也会获得利益,则美国商务部不会认定存在出口补贴.但《汇率法案》第2 (c)条阻止商务部适用这种“明线规则” （bright - line rule）,要求商务部针对出口之外的情形,只要存在补贴即可发起反补贴调查.美国认为这种做法在以往WTO争端,如“美国——外销公司税收待遇”争端( DS108)中已得到WTO上诉机构的支持.“美国——外销公司税收待遇”争端中,WTO专家组和上诉机构均裁定,美国给予外销公司的税收优惠是基于出口实绩的禁止性补贴.
那么是否确实如美国所说,美国这种扩大反补贴调查范围的做法仍与WTO补贴与反补贴规则保持一致?在此有必要结合WTO《补贴与反补贴措施协定》所确立的补贴与反补贴规则对美国是否可以针对“人民币汇率低估”和“货币操纵”采取反补贴措施加以分析.
(一)补贴的认定
根据WTO《补贴与反补贴措施协定》第1 (1)条,补贴的形式包括财政资助及收入或论文范文支持两种形式.
1．财政资助,即在下列情况下由政府提供的财政资助：①涉及资金的直接转移（如赠款、贷款和资本投入）、潜在的资金或债务的直接转移（如贷款担保）的政府行为；②放弃或未征收在其他情况下应征收的政府税收（如税收抵免等财政支持）；③政府提供的一般基础设施之外的货物或服务,或政府购买货物；④政府向一家资本机构提供支付,或委托或指示一家私营机构履行上述①至③列明的一种或多种通常应属于政府的职能,且此种行为与政府通常补贴行为并无实质差别.
2．收入或论文范文支持,即在《GA论文范文1994》第16条下的任何形式的收入或论文范文支持.这种支持直接或间接地扩大实施成员的出口或减少其进口.
鉴于论文范文支持手段也是一种财政资助,在美国看来人民币汇率低估构成了一种支持中国出口产品“低价”的手段,人民币汇率低估是一种补贴.不过,这种补贴的受益者不限于“特定”行业或企业（即中国出口企业）,而是扩大至非出口企业.
(二)专向性补贴
WTO《补贴与反补贴措施协定》所约束的“补贴”是指那些专向的或特定的( specifc)的补贴,通过这种补贴使补贴接受方获得利益,并导致资源分配产生扭曲.换言之,只有专向性补贴才是被禁止的补贴（当然,并非所有的专向性补贴均为禁止性补贴）.WTO《补贴与反补贴措施协定》第2条所说的专向性补贴包括企业专向性、产业专向性和地区专向性三种形式.
显然,美国《汇率法案》扩大了有关专向性补贴的企业、产业和地域范围,将专向性扩大至中国国内的所有企业,而专向性的企业、产业和地域范围是WTO《补贴与反补贴措施协定》所没有明确规定的一个概念,是WTO_的一个灰色区域.因此,我们要提出一个问题：若一种补贴被赋予中国国内的所有经济部门（已不限于企业）,那么这种补贴还属于一种专向性补贴吗?当然,从美国的视角看,这是一种只有中国直接受益的专向性补贴.
(三)专向性补贴中的禁止性补贴
《补贴与反补贴措施协定》第3.1条规定,基于出口实绩而给予补贴是WTO所不允许的；同时WTO也禁止其成员不合理地以补贴为手段来鼓励使用本国货物,即基于替代进口而使用补贴也是被禁止的.同时认定禁止性补贴需要考虑以下三个至关重要的因素：
(1)补贴形式多样,而不仅仅限于货币形式；
(2)政府在制定和实施一种产业支持（鼓励）政策时,若规定了获得补贴的条件则不构成专向性补贴；
(3)如果一种产业政策在实施效果上直接或间接地促进出口或进口替代,则这种政策即在事实上构成禁止性补贴.
出口企业因“人民币汇率低估”所获得的“补贴”量直接与出口企业的出口实绩相联系,也即是说,出口越多,企业所得到的补贴越多.可见, “人民币汇率低估”直接或间接地促进出口或进口替代.因为中国也将所谓“人民币汇率低估”所产生的“补贴”给予了无出口实绩的非出口部门,所以事实上美国认定“人民币汇率低估”是一种在全中国地域范围内的专向性补贴；而获得这种专向性补贴的事实标准或条件只有一个——“中国企业”.由此我们可以推测美国依据上述逻辑关系认定了人民币汇率低估构成了WTO《补贴与反补贴措施协定》第3.1条下的“禁止性补贴”.
(四)补贴幅度（率）的计算方法
根据WTO《补贴与反补贴措施协定》第32.1条,任何针对其他成员的补贴采取的反补贴措施都应符合《补贴与反补贴措施协定》所确立的规则要求.按照该条要求,美国在针对“人民币汇率低估”或“操纵汇率”采取反补贴措施时应首先明确“人民币汇率低估”或“操纵汇率”对中国出口企业产生的具体收益,从而可以确定补贴幅度或补贴率.
但美国《汇率法案》第Ⅱ(b)条针对“人民币汇率低估”和“货币操纵”所产生的“可抵消补贴”(a countervailing subsidy)提出了一个前所未有的基于汇率比较的补贴幅度（率）计算方法（如表2所示）.
这些汇率信息来自于国际货币基金组织、世界银行或其他国际组织,或有关国家政府.须注意的是,根据《汇率法案》第2 (a)条,美国反补贴行政当局（即商务部）会利用补贴申诉所依据的“可以合理地获得的信息” ( rea-sonably 论文范文ailable information)而非WTO反补贴机制下的“最佳可获信息” ( best information 论文范文ailable．BIA)来确定因“人民币汇率低估”或“操纵汇率”导致的对中国国内产业的补贴率.顾名思义,“可以合理地获得的信息”较“最佳可获信息”更易获得,故此项规定也是对WTO反补贴规则的一项技术性调整.
《汇率法案》所确立的上述简单的基于汇率比较的补贴幅度（率）计算方法显然违反了WTO《补贴与反补贴措施协定》第32.1条的规定,是对现行国际反补贴规则的“破坏”.
(五)补贴与损害之间的因果关系
2011年6月17日美国经济政策研究院( Economic Policy Institu-te,EPI)在一份研究报告中提出,2001-2010年美中贸易逆差从840亿美元扩大至2780亿美元,由此美国国内就业减少2790100个岗位,占此期间美国全部就业人数的2%；2011年9月27日,美国有限新闻广播网( CNN)财经评论员贾斯廷·拉哈特(Justin Lahart)在美国《华尔街日报》撰文说,在美国方面,由于美中贸易逆差及相关失业人数的持续增加,美中贸易收益的1/3~2/3被用于支付失业保险、食品援助等,这还不包括失业者的经济损失.但鉴于中国认为所谓“人民币汇率低估”与美国产业所受到的损害没有实质性的因果关系,所以即使“人民币汇率低估”或“操纵汇率”给中国产业带来利益,但由“人民币汇率低估”或“操纵汇率”给中国产业带来的这种利益不等于由“人民币汇率低估”或“操纵汇率”对美国国内产业所造成的损害.所以,无论如何,中国不会认可美国有关方面提供的“最佳可获信息” （包括相关统计数字）,更不会认可美国国内产业所造成的损害与“人民币汇率低估”或“操纵汇率”有直接的因果关系.
综上所述,美国《汇率法案》下基于汇率比较的补贴幅度（率）计算方法与WTO《补贴与反补贴措施协定》第32.1条有明显的冲突；而“人民币汇率低估”或“操纵汇率”与美国国内产业所受损害之间是否存在因果关系将是中美之间最大的争执点. 《汇率法案》无疑是对中国经济的“全面打击”,“横扫”中国所有的经济部门,表现出美国贸易主义的非理性、片面性和简单化倾向.
三、中国的对策
根据美国《汇率法案》第2(a)条的规定,美国可以针对他国货币低估而产生的直接的或间接的补贴适用美国的反补贴法；对被认定为应优先采取行动的重大偏离货币也要发起反补贴调查.《汇率法案》扩大了美国反补贴法的适用范围.我们可以看到在《汇率法案》下,美国对人民币汇率的诉求实质上可归结为一个核心问题：中国应建立人民币汇率与美中贸易逆差的互动机制.中国无意接受这样的义务.在这样的背景下,中国应未雨绸缪,及早考虑并选择应对中美汇率争端的最优策略.
可供我国选择的应对中美之间有关“人民币汇率低估”和“货币操纵”争端的方法有三种：一是在美国当局（商务部和国际贸易委员会）利用其国内反补贴法来迫使人民币升值或抵制中国的所谓“货币操纵”时,中国利用美国的司法体制（包括参与听证、递交答辩状等）来应对人民币汇率争端；二是将美国《汇率法案》诉诸WTO争端解决机构；三是针对美国通过实施《汇率法案》迫使人民币升值的做法,中国实施贸易报复.这三种方案孰优孰劣,笔者在此做一分析.
（一）利用美国国内法来解决因《汇率法案》产生的中关人民币汇率争端
笔者认为中国利用美国的司法体制来应对中美货币汇率争端不是一种最优方案.美国对华铜版纸案为这一观点提供了支持.
在中美之间的贸易摩擦史上,铜版纸案是美国商务部首例实质性的启动反补贴调查的案件.2007年10月25日,美国商务部在《论文范文公报》中公布了其针对中国的最终反补贴裁决,裁定中国向美国出口的铜版纸受到政府的“可抵消补贴”及拟课征的最终反补贴税税额和税率.美国商务部的这一裁定改变了美国论文范文巡回上诉法院（以下简称“上诉法院”）在1986年乔治城钢铁公司诉美国案(Georgetown Steel Corp. v. United States)中判决.在乔治城钢铁公司诉美国案（以下称“乔治城案”）中上诉法院( 1986)认为,反补贴法不适用于包括中国在内的非市场经济国家.美中贸易全国委员会(The US -China Business Council,2007)也认为,“当美国商务部宣布其将对中国产品适用反补贴税法时,它就改变了自己沿用20年之久的政策”.美国商务部( 2007)则认为,“国会授予商务部可以进行反补贴调查的一般性权力”.就美国反补贴法(特别是经过修订的《1930年关税法》第701节、第771 (5)节和第771 (5A)节）而言,美国商务部(2007)声称：“这些条款均没有规定反补贴的范围仅限于市场经济国家.”
对于美国反补贴救济法是否适用于中国的问题,中国政府、中国的被诉企业与美国商务部、美国的国内申诉方有不同的观点.中国政府( 2007)指出,依据1986年美国上诉法院在乔治城案中的判决,只要商务部继续将中国视为一个非市场经济国家,商务部即无权将反补贴法适用于中国.相反,考虑到乔治城案仅仅认定美国商务部有权对非市场经济国家不适用反补贴法,当时国会也没有明确回答美国反补贴救济法适用于非市场经济国家,中国政府( 2007)认为,在美国现行法律体制内,美国反补贴法“无意” (was not intended to)适用于非市场经济国家.
在铜版纸案中,商务部的最终反补贴税肯定性裁定说明,美国商务部和国内申诉方一意孤行,拒绝接受中国政府和被诉企业的主张.毫无疑问,美国商务部利用其娴熟的法律解释技巧,以“正面我赢,反面你输”( heads l win,tails youlose)的方式,将美国反补贴法扩大至适用于中国的出口产品.这不可避免地导致了中国政府的不满.
但这里存在一个问题：依据司法属地管辖原则( the principle oftemtoriality of justice),相关当事方在争论美国商务部进行的反补贴调查是否符合美国的贸易救济法.由于本案所涉及的中美利益相关方具有不同的法律文化背景,也即是说,中方并不能像美方那样清楚地把握美国的法律,更没有能力技术性地“解释”美国的司法规则,所以在本案中,中美利益相关方并不是在同一个知识层面上讨论美国的反补贴法.
同样,若在中美“人民币汇率低估”或“货币操纵”争端中,中国陷入美国国内有关货币监管法律的“旋涡”,那么对中国来说,最终诉讼结果也不会乐观.
(二)诉诸WTO争端解决机构
《孙子兵法》上讲：“胜兵先胜而后求战”（孙子,“军形第四”）.所以在将美国《汇率法案》诉诸WTO争端解决机制之前应首先搞清两个重要问题：第一,《汇率法案》是否违反WTO的一项基本原则——非歧视性原则?第二,如果《汇率法案》没有违反WTO非歧视性原则,那么它违反了WTO的哪项原则?试看笔者的分析.
1.《汇率法案》,没有违反WTO非歧视性原则
如前所述,在美国,指责中国“货币操纵”的不仅有理查德·布卢门撒尔、本杰明·卡丁、南希·佩洛西等众多国会议员,还有美国政府前高级官员及经济学界“重量级”人物如C．佛瑞德·伯格斯滕、保罗·克鲁格曼等.而美国产业界及智库,如美国制造联盟( Alliance for American)、美国制造商全国联合会( National Associa-tion of Manufactures)、美国钢铁研究院( American Iron and Steel In-stitute)等发出的抵制中国“货币操纵”的“呼声”( DPCC,2011)对美国《汇率法案》在参、众两院的表决结果均具有重要的影响.同样,在中国国内有关“人民币汇率低估”、“货币操纵”也是政府部门、学术界近年来持续关注的一个重要领域.如2011年10月22日笔者在百度网站中输入“人民币汇率低估”、“货币操纵”进行检索找到相关结果约143万个；而在中国期刊全文数据库中选定时间2003-2011年并输入关键词“人民币低估”、“货币操纵”和“汇率操纵”,获得相关文献约200篇.从中可以看到国内一些很有影响的政府官员和研究人员、知名学者和教授（如易宪容、巴曙松、龚柏华、高永富、韩龙、贺小勇等）都在关注中美之间有关“人民币汇率低估”和“货币操纵”的争执.
但须提出的是,在美国《汇率法案》全部案文中有“major e-conomies and trading partners” （主要经济与贸易伙伴）,但没有“China”、 “Renminbi”、 “RMB”或“Yuan”等直接与中国有关的字眼.既然《汇率法案》没有具体提到“China”、 “Renminbi”、“RMB”或“Yuan”,中国即不能认定《汇率法案》违反WTO非歧视性原则（包括最惠国待遇原则和国民待遇原则）.对此,美国对华禽肉产品争端（此争端持续时间：2009年4月17日-2010年10月25日）涉及的美国《2009年综合拨款法案》(Omnibus Appropria-tions Act of 2009)是一个明显的例证.该法案第727条是专门为中国“量身打造”的.在此不妨将《2009年综合拨款法案》第727条英文原文抄录如下：
“None of the funds made 论文范文aila-ble in this Act may be used to imple-ment or establish arule allowing the poultry product to be imported intothe United States from the People&,acute,s Republic of China.”
参考译文：“在本法下无任何资金可用于制定和实施允许从中华人民共和国进口禽肉产品的规则.”
具体说来,根据《2009年综合拨款法案》第727条,美国国会不允许美国农业部用国会拨付的资金来制定从中国进口禽肉产品的规则.事实上,即使美国农业部在《2009年综合拨款法案》的有效期内对等承认中国的食品安全标准（包括家禽产品检验、检疫标准）,但由于美国农业部没有制定和实施允许从中国进口禽肉产品的规则,所以中国生产的禽肉及禽肉产品仍无法进入美国市场.注意第727条只适用于中国.这是多大的歧视！
公平贸易汇率改革法案:美参院通过法案直指人民币汇率：美曾多次施压人民币升值
专家组最终裁定第727条违反了GA论文范文 1994第1.1条（GA论文范文第1条的标题为“最惠国待遇原则”）,因为美国没有立即或无条件地将给予其他WTO成员的进口产品的优惠扩展到中国生产的相同产品上.
相比之下,因美国《汇率法案》只字未提“China”、“Renminbi”、“RMB”或“Yuan”,从而技术性地避开了专门针对中国的“歧视”问题.
2.《汇率法案》违反了WTO反补贴机制下的审慎原则
应当说,WTO反补贴机制下的审慎原则( deliberation princi-ple)不仅一直被中美双方忽视,而且WTO争端解决机构在争端解决中也未曾援引和解释过该原则.
在WTO反补贴机制下,课征反补贴税应是一个完全被动的消极的救济措施,因此对反补贴措施的主动性使用违反了GA论文范文1994第6条所确立的逻辑关系.该条第6款内容如下：
“(a)缔约方不得对源自另一缔约方领土的进口产品征收反倾销税或反补贴税,除非其依据具体情况认定倾销或补贴会对国内业已建立的产业造成实质性损害或损害威胁,或实质性阻碍一国内产业的建立（着重点为笔者所加）.
(b)缔约方全体可以（注意这里英文原文用的是“may”而不是“shall”）免除本款(a)项的要求,允许进口缔约方对向本领土出口有关产品的另一缔约方的任何产品征收反补贴税和反倾销税,以抵消对进口缔约方领土内产业造成实质性损害或损害威胁的倾销或补贴.如缔约方全体认为向进口缔约国出口有关产品的另一缔约国的补贴正在对进口缔约方领土内一产业造成实质性损害或损害威胁,则应（在这里英文原文用的才是“shall”——笔者注）免除本款(a)项的要求,允许征收反补贴税.”
显然,依据上述规定,反补贴调查只能在必要的审慎的前提下才可进行.在前述铜版纸案中美国商务部所援引的上诉法院在乔治城案中的法律解释与GA论文范文1994第6条的法理是一致的.上诉法院(1986)指出：
“执行反补贴法的调查机关有充分的自由裁量权来依法决定是否存在‘补助’或‘资助’.我们不能说,商务部的结论——苏联和论文范文德国政府为出口至美国的钾矾提供的利益不属于第303节项下的补助或资助——是不合理的,或者违反了法律或滥用裁量权.”
在这里美国上诉法院肯定的是,美国商务部在拒绝,而不是同意将出口方所获得的利益认定为补助或资助方面拥有自由裁量权.美国商务部将反补贴法适用于非市场经济国家则完全忽视了WTO反补贴规则以及美国反补贴救济法下的审慎适用反补贴措施的原始要求.同样,美国《汇率法案》也扩大了“专向性补贴”适用的地域范围和产业范围.它还特别提出美国的反补贴法不能因为汇率补贴与出口无关而不能实施.美国《汇率法案》和WTO补贴与反补贴机制下的审慎原则已完全背离,且渐行渐远.
除此之外,本文第二部分还特别提出美国《汇率法案》下基于汇率比较的补贴幅度（率）计算方法违反了WTO《补贴与反补贴措施协定》第32.1条的规定；“人民币汇率低估”或“操纵汇率”与美国国内产业所受损害之间的因果关系是否成立也是一个极度争议的问题,美国所提出的证据（如经济衰退、失业增长等数据）难以有效支持这种因果关系的成立.
从中看出,针对美国《汇率法案》的贸易保护主义性质,我国向WTO争端解决机构提起指控是有充分的WTO规则依据的.
(三)中国实施贸易报复
根据《汇率法案》第7 (a)条规定,“针对一个国家发行严重偏离货币的做法与该国在WTO协定下所应承担义务的一致性问题,美国贸易代表应( shall)要求与发行该严重偏离货币的国家进行WTO机制下的磋商”.此强制性规定为美国向WTO指控中国利用“人民币汇率低估”和“货币操纵”补贴出口提供了法律依据.对此,中国可采取贸易报复.但我们也应搞清WTO贸易报复规则及其适用的条件.
1.WTO贸易报复规则
在WTO争端解决机制(DSU第22.2条)下,贸易报复要经过争端解决机构授权并以“金额”的形式实施；被授权的贸易报复形式只能是“补偿”（金额补偿）和“中止减让或其他义务” ( suspen-sion of concessions or other obliga-tions),这包括协定内中止和跨协定中止.请注意在WTO争端解决机制中并没有retaliation（报复）这一词.而且,如果被报复的一方（即被指控方）不同意报复水平（报复额）,可向原专家组( panel)申请对报复额进行仲裁.
WTO争端解决机制下的报复规则只能适用于报复措施水平以定量或货币金额来确定的争端而不适用于如法律对法律、政策对政策、机制对机制或指控对指控这类报复形式.这个结论已经被美国——《1916年反倾销法》 （DS136,指控方为欧盟）中的仲裁裁决结果所证实.在此争端中,欧盟要求WTO争端解决机制授权其中止《关税及贸易总协定1994》和《反倾销协定》中所规定的义务,制定和实施一个与美国《1916年反倾销法》相对应的条例以禁止从美国进口.仲裁员说：
“我们注意到欧共体所提出的要求中没有关于如何实际适用中止减让的数量或货币限制.而且,我们也不接受欧共体所认为的中止履行的义务是‘对等的’,因为其所提出的措施复制了或部分复制了美国《1916年反倾销法》.”
仲裁员认为他们无权决定所提出的中止减让措施与导致利益丧失或损害的措施是否对等,也不同意申诉方（欧盟）所采取的措施.这一裁决显然起到了防止WTO争端解决机制中的贸易报复规则被滥用的作用.但是另一方面,作为世贸组织仲裁史中的一个先例,这种仲裁结论会把WTO贸易报复机制限定在一个很窄的适用范围内.某些特殊的报复形式（如机制对机制、指控对指控）不受WTO现行争端解决机制的管辖.
可以说,针对美国基于人民币汇率低估所采取的反补贴措施,我国所实施的任何未经WTO争端解决机构依仲裁裁决授权采取的贸易报复措施都不是WTO机制下的贸易报复措施.但WTO并不禁止适用未经WTO争端解决机构依据仲裁裁决而授权采取的贸易报复措施,如我国可以针对美国向WTO争端解决机构指控人民币汇率低估和货币操纵提出反指控.
2.我国实施“指控对指控”式贸易报复的必要性
美联储前主席阿兰·格林斯潘( 2011)说：“它们（指美国和中国）所做的正说明什么是货币操纵”( What they are doing is the def-inition of currency manipulation).其言外之意是美国也是货币操纵者.事实上美国前期实施的量化宽松货币政策即是一种典型的货币操纵.美国的量化宽松货币政策一度导致巴西货币雷亚尔( Real)不断升值,巴西进口也持续地大幅增加.对此,巴西财政部长吉多·曼特加( Guido Mantega)曾在2011年9月警告说,如果美国继续实施定量宽松货币政策,美国与巴西之间将会发生货币战争.
我国国内学者也提出,“美国才是世界上最大汇率操纵者”,“人民币是有操纵的,但是人民币的操纵权不在自己（中国人）手里,而在美国人手里” (谭雅玲,2011).须说明的是,美国在向WTO提出指控,指责中国操纵人民币汇率时,不会涉及自身是否在操纵美元或人民币汇率.如果我们不针对美国的汇率操纵向WTO争端解决机构提出指控,则很难抑制美国在对人民币汇率补贴问题上的一意孤行.
如果美国将中国操纵人民币汇率问题向WTO申诉,会出现什么结果?WTO争端解决机制具有“原告友好”( plaintiff friendly)性质,通常情况下WTO专家组和上诉机构是会按美国绘出的“路线图”走的,也即是说,美国会将有利于自身的诉求及其WTO法律依据列在磋商请求书和成立专家组请求书中,而专家组的“标准职权范围” (standard terms of refer-ence)限于磋商请求书和成立专家组请求书中提出的事项（包括系争措施、违法事实及其WTO法律依据）.这样,美国会占据主动地位,甚至最终获得胜诉.所以中国要避免在中美汇率争端中陷入被动,可向．WTO提起美国实施货币操纵的反指控,指控美国操纵美元与人民币汇率.美国操纵美元与人民币汇率的后果是美国低成本地进口中国的资源（稀土只是其中之一）并限制美国高技术产品对中国的出口；美国还要为国内外媒体报道的我国“血汗工厂”事件（此类企业生产的产品也会向美国出口）负责.
向WTO提起美国实施货币操纵的反指控,这是中方的权利.但中方将美国操纵人民币和美元汇率诉诸WTO争端解决机构,这只是一起新的贸易争端,WTO专家组或上诉机构在审理此争端时,根据中方的指控,利用WTO补贴、反补贴等规则来裁定.
至此我们可以看出,对我国来说,将美国《汇率法案》诉诸WTO争端解决机构及针对美国对华“人民币汇率低估”课征反补贴税的做法实施“指控对指控”式贸易报复,较利用美国国内法应对美国以“货币操纵”或“货币严重偏离”为由采取的反补贴措施更为有利.将美国《汇率法案》诉诸WTO争端解决机构旨在消除《汇率法案》与WTO补贴与反补贴规则不一致之处,避免美国对华反补贴目标和范围的扩大；针对美国对华所谓“人民币汇率低估”课征反补贴税的做法实施“指控对指控”式贸易报复,是为了进一步迫使美方加强自我约束,减轻人民币汇率升值压力,促进我国对外贸易的稳定发展.可见,这两项措施适用的目标是有所不同的.
四、结论
美国《汇率法案》规定美国可以针对他国货币低估及应优先采取行动的重大偏离货币发起反补贴调查.美国《汇率法案》扩大了“专向性补贴”适用的地域范围和产业范围,其规定的通过汇率比较来确定补贴幅度的计算方法与WTO《补贴与反补贴措施协定》所确立的相关规则有着明显的冲突；同时,《汇率法案》没有对由“人民币汇率低估”和“货币操纵”所产生的补贴与美国产业所受损害之间是否存在因果关系进行科学的合理的解释,违反了WTO反补贴机制下的审慎原则.
《汇率法案》是美国反补贴的深化和发展,其矛头直指中国是显而易见的.《汇率法案》显示出美国对华反补贴的“步伐”正变得“急促起来”.该法案事实上“横扫”中国所有的经济部门,表现出美国新贸易保护主义的非理性、片面性和简单化倾向.
《汇率法案》一旦生效,我们则有多种途径来应对中美之间有关“人民币汇率低估”或“货币操纵”争端.其中,将美国《汇率法案》诉诸WTO争端解决机构及针对美国对华“人民币汇率低估”课征反补贴税的做法实施“指控对指控”式贸易报复对我方更为有利.中美铜版纸反补贴争端与中美轮胎特保措施争端已经证明,利用美国国内法来应对美国以“货币操纵”和“货币严重偏离”为由采取的反补贴措施不是最优策略,毕竟我们不能像美国反补贴当局那样可以娴熟地以目的为导向地、技术性地解释美国的反补贴救济法.
我国实施“指控对指控”式贸易报复是为了迫使美方在对华反补贴中加强自我约束,减轻人民币汇率升值压力,这是一个值得进一步研究的应对中美之间关于人民币汇率争端的途径.
（作者单位：中国计量学院国际贸易研究所,对外经济贸易大学中国WTO研究院；责任编辑：论文范文娟）
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