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胡欣
2013年5月3日,澳大利亚总理吉拉德和国防部长史密斯举行了公开记者会,正式公布了澳大利亚2013年国防白皮书,阐述了当前澳大利亚的防务策略及相关战略考量.国防白皮书是一国对自身防务政策的公开表述,能够透射其如何看待自身所处的战略环境,如何应对面临的挑战和威胁,以及如何处理同主要国家或地区之间的关系.这份新的国防白皮书也为世界展示了澳大利亚这个中等强国的安全观和安全政策.尤其是此份白皮书在中国问题上释放出积极友善的信号,更值得我们探究其中的深层次原因.
澳大利亚的防务政策观念
值得注意的是,这一新版的国防白皮书,本来应该在2012年底就推出.但是,由于吉拉德政府在201 2年发布的国防预算计划中将澳大利亚未来4年的防务预算削减54亿澳元,从而引起国内反对派的不满.国内进行的民意调查也显示,大部分澳大利亚人认为国家应该在防务领域增加一定开支.2013年恰逢澳大利亚的选举年,目前吉拉德政府的前景并不太乐观.因此,媒体分析,吉拉德希望将这份事关国家安全大事的国防白皮书作为一张“战略性”好牌,力争赢取民众支持.
在这份新的白皮书开篇,即讲述了澳大利亚为什么要发布新的国防白皮书.白皮书指出：“我们所处于的世界这一部分,继续在经历显著的经济和社会变化.我们处于这样一个地区,一些国家在一代人的时间内经历了史无前例的增长,包括中国、印度、印度尼西亚、韩国.这也对我们如何思考澳大利亚的国家安全和防务提出了挑战.对一个政府而言,没有比保护澳大利亚主权、人民和国家安全利益更优先的内容,为履行这一责任,本政府认识到应对21世纪安全挑战的需要.”
国防白皮书虽然是主要阐述防务政策的专项报告,但它更是国家整体战略的延伸.自去年以来,吉拉德政府连续发布了数份阐述国家对外政策、战略指南的纲领性文件.这些文件,可以大致勾勒出澳大利亚的未来政策走势.其中,2012年10月发布的《亚洲世纪中的澳大利亚》、2013年1月发布的《国家安全战略》,再加上这份新版国防白皮书,构成了一个完整的政策体系,是研判澳大利亚政府战略立场和政策倾向的重要依据.从这几份文件均可以看出．澳大利亚政府将国家的安全和繁荣视为重中之重,并立志积极应对挑战,使得澳大利亚成为一个生机勃勃的中等强国.
这份新的白皮书,除了按部就班地讲述澳大利亚如何看待国际局势以及如何制定武装部队的发展计划,还增添了一些新的内容,值得研读.整体上讲,白皮书可以浓缩成四个方面的内容.
直面国际机遇挑战
白皮书明确指出,澳大利亚身处一个复杂变化的全球战略环境之中.为了能够打造一支有效的武装力量以应对各种挑战,澳大利亚政府将对短期和长期战略风险和战略机遇做出评估,以帮助搭建防务政策、防务姿态、行动能力、持续能力、财政金融的框架.其中,白皮书专门分析了中国与美国的地位和关系对澳大利亚外部战略环境的影响,并将中美关系的发展视为其面临的重要挑战.白皮书认为,美国和中国之间的关系,是地区和全球范围内最强大的两个国家之间的关系,相比较于其他单一因素,中美关系更能决定澳大利亚未来数十年所处的战略环境.对于美国,白皮书指出,在可预见的未来,美国将继续保持其世界最强军事大国的地位,以及在这一地区最具影响的行为者这一地位.美国努力在这一地区维持战略平衡,以求支持长期和平和稳定.为实现这种所谓的“再平衡”,美国及其地区伙伴之间的合作必然得到显著增强.而随着中国作为一个全球强国的持续崛起,也势必将促使其对外战略更为积极主动,并深刻影响地区力量平衡.白皮书指出,中国的经济转型也在改变地区战略平衡,并进而引发全球力量转移.中国军事力量的增长,不仅影响了西太平洋地区的军事实力对比,也影响着地区各国对未来态势的判断.
放眼“印度洋一太平洋”之弧
2009年版的国防白皮书指出,澳大利亚的利益决定于广泛的亚太地区的稳定.在2013年版的新白皮书中,分析了亚洲地区局势和对澳大利亚利益的直接或间接影响,而以前的“亚太”范围也被扩大,取而代之的是一个新的“印度洋一太平洋”地区.这一新概念实际上在其他两份白皮书中已经有所涉及,它的出现是亚太概念的逻辑延伸.白皮书认为,印度洋一太平洋地区这一概念的出现,反应了主要国家的政策互动和地区局势的相互影响.导致这一概念出现主要是2个因素,其是印度作为一个重要的战略、外交和经济行为体——尤其是印度对外战略的“向东看”——的出现；其二则是这一广阔地区出现的日益增长的贸易、投资和能源流动,提高了地区国家的相互依赖.这两者加在一起,使得印度洋一太平洋地区成为国际瞩目的焦点.这一观念的转变,意味着澳大利亚的首要战略焦点将集中于这一弧形地带,即从印度到东南亚,再到东北亚,并包括这一地区所依赖的海洋交通线.
积极塑造安全环境
同上一版国防白皮书一样,澳大利亚政府强调,要积极塑造一个有利于澳大利亚未来安全和繁荣的国际环境.白皮书保持了《亚太世纪白皮书》的基本论调,即亚洲的崛起是澳大利亚的重要机遇,亚洲出现的地区繁荣对这一地区的所有国家而言,是共同利益所在,也因此提供了广泛的合作空间.白皮书还在印度洋地区、东南亚地区等着墨颇多,体现了澳大利亚对国家利益扩展的深层次思考.澳大利亚的基本立场是,捍卫澳大利亚在印度洋一太平洋地区的国家利益,搭上亚太发展的顺风车,在广泛参与合作中去实现澳大利亚的利益.有专家指出,澳大利亚应该重启“太平洋巡逻艇项目”（1985～1997年,澳大利亚军方建造了22艘巡逻艇,分别送给了12个太平洋国家,主要用于海洋监管和渔业保护）,这有助于澳大利亚加强同南太平洋邻国的合作,共同维护地区秩序.
着力强化防务能力
国防白皮书指出,澳大利亚国防力量的使命,就是要遏制或击败对本国领土的进攻.一支强大而可靠的武装部队,是澳大利亚在遏制或击败对澳大利亚的武装进攻时能实现自立原则的坚实基础.为此,在财政许可的条件下,澳大利亚将国防开支提高到国内生产总值的2%,本财年的国防预算支出将占到国内生产总值的1.56%,白皮书还提出要增强澳大利亚国防实力,并计划了一系列军购,包括将向美国购买100架F-35战机和12架新型波音EA-18G“咆哮者”战机.白皮书尤其重视提高澳大利亚在西太平洋和印度洋行动的能力,提出将购买驱逐舰,花费214亿美元装备12艘先进的常规动力攻击潜艇,并更新澳大利亚在印度洋科科斯群岛的机场（科科斯群岛,又名基林群岛,为澳大利亚的海外领地,位于印度洋,在澳大利亚本土与斯里兰卡之间）,以供澳大利亚新型P-8A巡逻机使用.此外,白皮书还论述了澳大利亚增强网络战、部队投送能力、两栖作战能力、特种部队等的构想和措施.正如白皮书在第八章“发展未来军队”中所指出那样：“澳大利亚未来军队被设计为一支一体化联合作战力量,它能够应对当前和正在出现的安全挑战,并保持对其涉及的未来发展和技术的重视.”
从“鹰”到“鸽”：对华释放友善信号
“如果与美国爆发冲突,中国将试图摧毁艾丽斯斯普林斯附近的美澳松峡信号设施.该设施对于指导美国在亚洲的军事行动至关重要等白皮书设想了一种截然不同的局势,在这个局势中,澳大利亚与美国在南中国海（以该地区为例）展开的联合海军作战行动可能导致中国直接袭击澳大利亚等”这个情节据说是陆克文政府2009年发布的国防白皮书中被删除的部分,主要讲述的是澳大利亚帮助美国封锁中国的贸论文范文道,从而可能引发中国对澳大利亚的导弹攻击.它被媒体披露之后,曾引发了一场不小的风波.分析人士普遍认为,2009版国防白皮书是陆克文为争取选民而选择对华强硬立场,并以此讨好美国,是澳大利亚国内“鹰派”势力的胜利.这份白皮书也被看做是将中国作为潜在敌人,因而也引起了中方的不满.
事实上,自陆克文政府开始,澳大利亚国内就制定什么样的对华政策一直有着长期的争论.澳大利亚关心两个问题首先,中国是否会因为实力增长,而变成一个试图改变地区或国际秩序的修正主义国家.澳大利亚国内一派认为,未来的中国将是亚洲地区的一个侵略性的霸权国家,中国将不可避免地走上对外扩张的道路,威胁到澳大利亚的安全.另一派则认为中国的崛起虽会对地区安全产生根本性影响,但是并不会成为一个咄咄逼人的大国.因为中国本身是国际体系的受益者,也希望扮演一个负责任的大国形象.中国的经济发展也支撑了其他地区国家的经济,其中就包括澳大利亚.中国在处理朝核危机等安全问题上也发挥了重要作用,此外,中国在维护海上通道安全、支持联合国行动等方面都产生了积极影响.这两派的观点差异,概而言之,即”一些人相信北京希望改变现存的地区秩序,一些人则认为中国仅仅希望在这一秩序中扮演更重要的角色”.争论的第二个问题是 当不确定中国的力量将走向何处时,澳大利亚应当如何对中国日益增长的实力做出反应事实上,即便是对华温和人士也坦承,随着中国的崛起,中国因素将在澳大利亚的防务政策规划中扮演越来越中心的角色.澳大利亚的重要战略智库洛依国际政策研究所的客座研究员休·怀特曾撰文指出,中国的崛起,使澳大利亚面临着重要的战略转型.他说：“中国崛起并不直接威胁我们,但是,如果她保持崛起持续发展,将会改变亚洲运行的方式.它会损害美国的首要地位,而这在过去四十年中维持着地区稳定和澳大利亚的安全等现在存在着一种风险,亚洲将滑向日趋激烈的战略竞争和冲突,在这其中,澳大利亚卷入战争的机率将增大.”这样的讨论,也让澳大利亚国内出现所谓对华“鹰派”和“鸽派”的区别.
让我们再回到这次新发布的国防白皮书.在它面世之前,《澳大利亚人报》曾经推断,新版的澳大利亚国防白皮书将会把重点放在中国,尤其是剖析中国的军事力量扩张及批评“来自中国的网络攻击”.不过,从这次的新版白皮书实际内容来看,吉拉德政府并没有如媒体预测那样“敲打”中国,而是选择了一种更加温和友好的姿态,甚至公开欢迎中国的崛起.这也成为媒体热烈议论的焦点.
那么,究竟是什么因素促使澳大利亚的国防白皮书在对华论调上从“鹰”变成“鸽”呢笔者认为主要有三个方面因素.
首先是澳大利亚对中国崛起给全球经济带来的积极影响持肯定态度.白皮书中指出：“澳大利亚欢迎中国的崛起,这并不只是因为这给中国人民带来了社会和经济收益,同时也因为世界各国也从中获得了收益.中国持续的经济增长已经为澳大利亚和其他国家经济做出积极贡献,帮助抵消了欧洲经济困难和美国相对较低的增长.“以中澳贸易为例,目前澳大利亚1／4的出口流向了中国,其中主要是原材料.中国的发展以及中澳经贸关系的深化扩大,使得澳大利亚选择了善意对待双边关系.白皮书就此表示”政府不视中国为对手,相反,其政策旨在鼓励中国和平崛起以及确保该地区的战略竞争不会导致冲突.”吉拉德总理在今年4月成功访华期间,与中国签下价值近1300亿美元的贸易合约,正是当前中澳关系的真实写照.中澳贸易合约的签订让吉拉德在国内赢得喝彩,包括澳大利亚前任总理马尔科姆·弗雷泽和现任反对党领袖托尼艾伯特均对吉拉德总理此举表示赞许,《外交学者》对此也不吝美辞,评论说：“这是吉拉德总理一个极为论文范文的贡献.抛开政治来谈,她所签署的合作项目值得我们为她竖起大拇指.”
其次,澳大利亚认为,中国是能否维持地区稳定的关键国家之一.一方面,中国同邻国在南亚、南海等地区存在领土和领海争端,并有愈演愈烈的趋势,澳大利亚担心出现地区冲突,从而损害澳大利亚在印度洋一太平洋地区的利益,另一方面,中国在地区安全问题上也能发挥重要的积极作用,比如打击海盗、恐怖主义、稳定朝鲜半岛局势等.在吉拉德对中国进行访问期间,两国决定将中澳关系提升为相论文范文任、互利共赢的战略伙伴关系.澳大利亚驻华大使孙芳安也指出,这份白皮书是对2013年1月23日发布的《澳大利亚国家安全战略书》和2012年10月28日发布的《亚洲世纪中的澳大利亚白皮书》的补充,而澳大利亚和中国已经建立了强健而长期的国防关系.在澳大利亚对外部战略环境变换的判断中,中国崛起是改变亚洲乃至世界格局的重要内容,因此澳大利亚希望维持良好的双边关系.吉拉德总理5月3日在记者会上就精要地概括了澳大利亚的这种态度,即对澳大利亚而言,中国不再是一个威胁,澳大利亚欢迎中国的崛起,但也“充分认识到中国正在改变所处地区的战略秩序”.正如《悉尼先驱晨报》评论的那样,澳2013年国防白皮书所采取的立场与2009年的国防白皮书大为不同,当年的白皮书质疑中国的“长期战略野心”.新白皮书则将中国国防能力的增强、军队的迅速现代化,视为中国经济增长的自然和合理的结果,并不必然成为澳大利亚的威胁.
最后,澳大利亚不愿看到中美发生冲突,选择在中美之间保持平衡,并扮演积极角色.近几年,随着美国在亚洲推行“再平衡”战略,美国不断深化同传统盟国以及其他国家之间的安全合作,尤其是突出防范中国的色彩.作为美国盟友,澳大利亚也面临困难的选择,国内对此也是有过争议.回首这几年澳大利亚在安全领域的举措,可以看出,澳大利亚试图在中美之间保持平衡,既兼顾同两个大国之间的关系,同时也极力避免置身于中美冲突的第一线.比如,澳大利亚准许美国在该国北部达尔文市部署2500名士兵,允许美国将空间追踪设备转移到澳大利亚西部.此外,在今年4月,澳大利亚还派遣了一艘导弹护卫舰加入美国驻扎在日本的第七舰队.这都符合白皮书强调的澳大利亚和美国的盟友关系将进步加深这一定位.与此同时,澳大利亚也积极促进中澳军事合作,吉拉德表示,中澳未来将进行更广泛深入的军事对话,共同建立中澳军事论文范文,促进彼此军事透明,增强彼此信心.澳大利亚还一直在努力促成中美澳三方联合军事演习.在去年发布的亚洲世纪白皮书中,澳大利亚就明确表示,任何旨在阻止中国军力增长的政策都是行不通的,澳大利亚要做的应是提高自身防卫能力,并加固美澳同盟关系.在国防白皮书中,澳大利亚再次对此进行了阐释.白皮书强调：“（澳大利亚）政府并不把中国看作是一个对手.它的政策旨在鼓励中国的和平崛起,并确保该地区的战略竞争不会走向冲突.”澳大利亚相信,它并不需要在其同美国的长期同盟关系和与中国进一步深化合作这二者中进行“二选一”,即便是美国和中国,也没有强迫澳大利亚去做这样的选择题.实际上,这一立场也等于向中美表示,即便澳大利亚和美国之间存在盟友关系和安全合作,澳大利亚也不愿意被美国拖上围堵中国的战车.澳大利亚在中美关系中选择了一种较为中立的立场.因此,这份白皮书从整体上而言,对中国释放出善意的信号.
寰宇大战略:中国发表首部阐述军事战略的专题型国防白皮书 150526 新闻空间站
白皮书传达的这些信心,在一定程度上也缓解了澳大利亚国内对如何定位澳大利亚在中美力量天平中的位置的争议.澳大利亚的态度得到了中国的良好回应.中国外交部的发言人对此评论说：“我们希望澳方以发表新版国防白皮书为契机,将中澳战略伙伴关系定位落实到双边关系的方方面面.我们也希望澳方继续积极看待中国的发展和战略意图,推动中澳战略伙伴关系不断向前发展.”澳大利亚国内也基本对白皮书在此问题上的立场持认可态度,外交和战略分析专业人士也给予了高度肯定.比如,澳大利亚国立大学战略分析家保罗·迪布就评论这份白皮书说：“它并没有侮辱中国”,澳大利亚另一家重要智库战略政策研究所的彼得·詹宁斯也称赞说：“这是我们这几年来见过的最成熟的战略政策表达.”
结语
新版的白皮书虽然博得一片赞誉,但由于众口难调,也免不了遭到一定批评.由于吉拉德政府面临财政制约,尽管白皮书承诺要确保澳大利亚武装部队具备捍卫国家利益的作战能力,但在一些细节上仍遭到诟病.比如,前面提到的装备12艘新潜艇的计划,在装备时间上被推迟到2030年.一些反对党人士表示鉴于周边日趋激烈的军备竞赛和复杂的安全局势,这种拖延可能影响到澳大利亚军队的作战能力.即便如此,这份白皮书整体上还是以务实和客观的姿态,对澳大利亚的安全环境和防务政策进行了全面分析,也很好地体现出了这个中等强国的战略视野和政策倾向.
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