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摘 要：三峡库区是水土保持生态功能区,但后三峡时期三峡库区水环境安全面临严峻的挑战,而狭隘的库区管理模式已经无法适应库区水环境保护和改善的新要求,需要实现“从库区管理到流域治理”的战略转变.应从流域发展视角调整三峡库区生态保护和水源涵养区的范围,探索构建三峡库区复合生态系统保护区；要设立三峡库区（流域）环境保护分支机构,逐步建立“五维一体”的多层次生态补偿体系；同时,要注意对各种政策的融合和创新,实现各部门、各区域的协同治理,并积极实施五大工程,为库区可持续发展提供智力支持.
关键词：三峡库区；后三峡时期；水环境管理,库区管理；流域治理；污染治理；生态补偿机制中图分类号：Ｆ０６２．２；Ｘ３７ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７４８１３１（２０１７）０２００５８０５
一、引言
２０１０年１２月２１日,国务院发布《全国主体功能区规划》,对我国国土空间开发做了系统性规划,其中明确将三峡库区划分为重点生态功能区,具体类型为水土保持生态功能区.２０１１年５月１８日,国务院发布《三峡后续工作总体规划》,标志着正式进入后三峡时期,三峡库区首要任务由成库前的三峡工程建设和移民转变为成库后的库区生态环境保护和库区移民安稳致富.同时,三峡库区成功蓄水后,诞生了中国最大的淡水资源库,决定着库区及长江中下游流域３亿多人口的用水安全（张彦春等,２００７）.水环境不仅影响和制约着库区移民安稳致富,而且也决定了长江经济带“大保护、小开发”战略能否顺利实现.
后三峡时期三峡库区水环境安全面临严峻的挑战,而影响库区水环境的因素众多,自然、经济、社会、管理、技术等因素错综复杂.随着三峡水库蓄水和长江黄金水道运能提升,库区经济社会发展加速,三峡水库岸线特别是干流岸线的资源价值大幅提高,已成为开发利用的热点区域,工业园区、城镇、人口等在水库岸边集聚,使库区水环境承受更大的压力.三峡库区水环境安全对整个长江流域生态环境有重大影响,而当前库区水环境及其管理现状不容乐观,制约着库区可持续发展.要实现三峡库区“两岸青山,一库碧水”,改善水环境刻不容缓.因此,本文在分析后三峡时期三峡库区水环境现状和管理问题的基础上,提出应从库区管理转向流域治理,以确保三峡库区水环境安全,增强三峡库区可持续发展能力.
二、三峡库区水环境及其管理现状
进入后三峡时期,由于三峡工程关闸蓄水,三峡库区水体自净能力降低,水生态涵养功能变弱,库区水环境问题突出,引起国家和地方政府高度重视.如何治理三峡库区日益严重的水环境问题,管理好库区水环境成为实现长江流域可持续发展亟待解决的重要问题之一.
１．点源污染未得到有效控制
生产污染、生活污染、交通污染等点源污染仍未得到有效控制,污染物排放量居高不下,甚至呈上升趋势,这是威胁三峡库水环境安全的一大隐患（见表１）.一方面,三峡库区及其上游省市工业发展迅速,城镇化快速推进,扩大了污染物的来源和排放量；另一方面,库区对环境污染的控制水平低、管理不到位也是事实,工业园区规模偏小且位置分散,工业生态链建设滞后,结构性污染问题突出（肖新成等,２０１３）.此外,三峡库区及其上游省市的城镇污水处理设施和垃圾填埋场建设和运行滞后、管网不配套、垃圾转运管理机制不完善,也是污染源未得到有效控制的重要原因.
２．库区干支流水质不容乐观
后三峡时期,库区干流水质总体上以ＩＩ、ＩＩＩ类水质为主.但随着库区水体自净能力降低,实际上呈逐渐恶化的趋势,Ｉ、ＩＩ类水质所占比例不断降低,ＩＶ类水质所占比例增加（见表２）,局部水域存在总磷、总氮、石油类、铅等指标的超标现象.同时,更难以控制的是支流水质,支流水体营养化加剧,水华现象频发,且暴发的时间和范围都呈增长趋势.据国家环境保护部发布的《长江三峡工程生态与环境监测公报》估算,从２０１４年各月情况来看,７７个支流断面处于富营养状态的比例为２０．８％～３７．７％,中营养状态的比例为５７．１％～７５．３％,而贫营养状态的比例为０％～６．５％.此外,三峡水库是一个河道型水库,其上游来水量大,多从干流过境,交换周期短,不易形成污染积聚；而库周来水受干流顶托多滞留在支流河口或库湾,交换周期长,导致局部水域水质恶化、水华频发,这也是影响三峡水库整体水质达标的主要原因之一.
３．水土流失加剧非点源污染
随着三峡库区农业快速发展,农业非点源污染加剧.根据国家环境保护部发布的《全国重点湖泊水库生态安全调查与评估———三峡水库生态安全调查与评估专题报告》,农业非点源污染是水体营养物质的主要来源,占入库污染负荷的７１％,已成为三峡库区水环境安全的首要威胁.究其原因,一方面,三峡库区地形地貌与岸坡地质结构复杂,雨量丰沛且暴雨集中,地质灾害频发,水土保持功能减弱,水土流失严重,土壤侵蚀量和入库泥沙量增加,加剧了农业非点源污染；另一方面,农药和化肥大量使用,且养殖业产生的粪便、种植业的地膜残留等农业污染源未进行处理随泥沙混入河道中.农业非点源污染治理难度大、处理率低,直接排放到长江沿岸的湾沟里,污染水体,破坏水质,严重威胁水生物的生存,使水生态系统趋于退化.
４．水运快速发展带来潜在威胁
长江是横贯我国东中西部地区的黄金水道,三峡水库蓄水后,水库水面变宽、水深加大,库区干支流的航运能力得到提升,过往船只更加频繁,库区承担着沿江地区８５％的大宗货物和中上游地区９０％的外贸货物运输量（邵蕾,２０１３）,这也给三峡库区水环境带来了重大压力.近年来,随着建设长江经济带战略的提出,长江流域各省市经济、社会、文化等各方面交流更加密切,再加上沿江工业园区集中布局,长江干线货物运输量以年均近１０％的幅度快速增长（论文范文网,２０１０）.水运的繁荣和快速发展,也导致相关污染物排放的加剧,直接威胁到三峡库区水环境安全.
５．水环境管理模式亟待转变
目前,三峡库区水环境管理不到位,管理体制不完善.水环境管理涉及环保、水利、国土、工业、农业、林业等多个部门,同时三峡库区分跨不同行政区域,而各部门、各区域之间未达成协调,缺乏有效的统筹和规划,无法形成统一有效的管理.同时,水环境保护成本高,而库区地方经济基础薄弱、财政紧张,生态补偿机制也不健全,导致水环境管理投入不足.因此,狭隘的库区管理模式已经无法适应后三峡时期库区水环境保护和改善的新要求.随着后三峡时期库区经济社会的快速发展,库区水环境安全将面临更为严峻的挑战,水环境管理模式势必要做出相应转变.
三、三峡库区水环境管理转型：从库区管理到流域治理
三峡库区是一跨地域、跨系统的独特地理单元,库区水环境也面临多种问题,而狭隘的库区管理不能满足库区水资源和水环境保护的需要.而要改变这种状况,需要从库区管理转变到流域治理.流域治理的特点是：改变行政区域单元控制,实现流域整体控制,从流域层面统筹污染物排放和管理,调整工业点源的结构和布局,从流域生态系统要求平衡协调上下游关系,形成流域－区域－控制单元－污染源多层次一体化的污染控制目标体系（王秉杰,３０１３）,充分发挥库区水土资源及其他自然资源的生态效益、经济效益和社会效益.将三峡库区视为一流域单元进行水环境管理是合理的,也是必要的,主要在于：
影响三峡库区水环境的不只在于狭长的水电库区,还包括长江上游干流及支流整个流域.三峡库区既有水电库区的特性,也有明显流域特性,是一完整的流域单元,其水系发达,江河纵横,三峡工程坝址以上控制流域面积１００万ｋｍ２,占流域总面积的５６％.三峡库区流域不仅涉及长江干流和嘉陵江、乌江等重要支流,还有流域面积１００ｋｍ２以上的支流１５２条、流域面积１０００ｋｍ２以上的支流１９条.显然,三峡库区与干支流流域间以水为纽带,库区水环境直接或间接受到干支流影响,水环境管理也需扩展到干支流流域.
影响三峡库区水环境的不仅有自然环境因素,还有经济、社会、文化等其他因素.三峡库区是自然、经济、社会等系统复合的区域,人口与资源和环境的矛盾突出,而且库区综合管理涉及水库综合调度与管理、库区社会稳定与发展、水环境质量与安全、水库资源可持续利用、生态系统保护与管理等,涉及地域范围广、部门多,社会关注程度高.狭隘的库区管理不能完全适应三峡工程运行对处理大尺度问题、敏感性问题和突发性问题进行综合管理、实时管理和应急反应以及拓展综合效益的要求.而要充分发挥库区水土资源及其他自然资源的生态效益、经济效益、社会效益,实现可持续发展,需综合考虑多方因素,将库区视为一流域单元.
三峡库区水环境管理不只是库区的局部行动,还需要长江上中下游整个流域互动.三峡库区地理位置特殊,位于长江流域腹心地带,是水环境敏感区,也是全国重要的生态功能区之一,对保障国家生态安全具有重要意义.三峡库区回水末端紧邻长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区,下接长江中下游江湖复合生态系统,是流域生态环境保护和修复的主控节点,对于流域生态环境变化和江湖关系演变具有重要调控作用,对保障长江流域的生态安全意义重大.因此,三峡库区是长江流域的重要组成部分,库区水环境保护对长江流域可持续发展至关重要,长江上中下游整个流域都应行动起来.
三峡库区水环境管理,不仅需要库区的政府、企业、社会等努力,而且需要论文范文有关部门、长江上游干支流流域的政府、企业、社会等的协同互动.三峡库区水环境管理关系三峡水库战略性淡水资源库的水环境安全、三峡工程长期可持续安全运行,关系三峡库区、长江中下游干流及通江湖泊、长江河口生态安全.因此,三峡库区水环境管理不能单单靠库区的努力,必须采取流域综合治理的方式,统筹协调国家与地方、上游与中下游、整体与局部、枢纽工程与库区、近期与远期、保护与开发等各方面的关系,采取综合措施,以生态可持续性支持三峡工程和三峡库区经济社会可持续发展.
因此,探索构建科学的流域治理体系,保障库区水环境安全,实现流域全面可持续发展,是未来三峡库区水环境管理发展的趋势.
四、从库区管理转向流域治理的战略举措
要从根本上解决库区水环境问题,既要做战略布局上的调整,又要有战术上的具体行动.三峡库区水环境问题是跨地域、跨系统的复杂问题,水体主要污染源并非源自水体本身,库区水环境“问题在水面,根源在岸上”.要从根源上解决问题,三峡库区水环境管理需从“库区管理”转向“流域治理”,具体战略举措包括以下六个方面：
１．从流域视角调整三峡库区生态保护和水源涵养区范围
前三峡时期,三峡库区生态保护和水源涵养区空间范围主要依据受工程建设影响的区域界定,仅限于因修建三峡水电站而淹没的湖北和重庆２６个区县地区.实际上,淹没影响空间并不等于可持续发展空间,三峡库区生态保护和水源涵养区的范围界定,需要从受工程影响的角度转变为流域经济和流域生态的角度,除了受直接影响的２６个区县作为库区生态保护和水源涵养区的核心区外,还应将长江上游流域和乌江、嘉陵江、岷江、金沙江等主要一级支流流域涉及的区域作为重要缓冲区,并将次级支流涉及的主要区域作为重要实验区,形成完整的“核心区—缓冲区—实验区”生态保护和水源涵养区地域单元.
２．探索构建三峡库区复合生态系统保护区
三峡库区不是一个单一的生态系统,而是一个自然系统、社会系统、经济系统复合在一起的复杂巨系统.因此,需要针对三峡库区独特的自然和人文环境,在建立自然保护区的基础上,从整个流域全局出发,以人为核心,统筹安排、综合管理、合理利用全流域的各种自然资源和社会资源,在流域生态系统、流域经济系统、流域社会系统的复合系统基础上,构建三峡库区“自然—社会—经济”复合生态系统保护区,实现三峡库区综合效益最大化和经济社会环境可持续发展.
３．设立三峡库区（流域）环境保护分支机构
体制机制创新既是库区水环境管理的难点,也是库区水环境管理的重要突破点.环保部应创新环境管理体制,施行库区环境管理“大部制”,在三峡库区设立一个直属于国家环保部的三峡库区环境管理局,打破行政区域界限,统筹环境监管、环保投入、污染防控等各项职能.一方面,协调和避免在库区发展和环境保护过程中区域间、部门间、区域与部门间以及环境保护与经济发展之间的利益冲突和矛盾；另一方面,统筹目前分散在重庆、湖北两省市及其下辖区县的库区管理职能及各项资金,实现库区生态环境保护一体化.
４．逐步建立“五维一体”的多层次生态补偿体系
水环境生态补偿是目前世界上许多国家对水环境进行有效保护的手段之一（李婉晖等,２００４）.针对三峡库区水环境保护的特殊性和重要性,应逐步建立“五维一体”的多层次生态补偿体系：一是市级生态补偿,即由重庆都市功能核心区、都市功能拓展区和城市发展新区对渝东南、渝东北两个生态重点保护区进行区域梯度生态补偿；二是流域生态补偿,即由长江中下游受益地区对三峡库区进行群体性补偿；三是垂直生态补偿,即由论文范文财政针对三峡库区的生态环境保护进行财政转移支付；四是产业生态补偿,即实施产业发展的“正面清单”和“负面清单”管理,由库区内“负面清单”产业补偿“正面清单”产业；五是永续生态补偿,即库区水电企业的一定比例收益应与库区居民共享.
５．注重对各项政策的融合和创新,实现各部门、各区域的协同治理
三峡库区独特的自然环境和复杂经济社会发展状况决定了其必然是一个多种政策叠加汇集的特殊区域,库区既有工程移民、扶贫移民、生态移民、高山移民及主体功能区移民等多类移民,又有涉及水资源环境管理、退耕还林还草、土壤污染防治、大气污染治理等多项行动计划和政策文件,同时,从上到下又分别设有关于库区环境治理的各种政策,不同省域间又有不同的政策体系,而地方县域一级的管理水平也参差不齐.库区水环境管理需要探索融合各种政策的实施机制,在推进各种政策高效实施的同时,充分发挥政策叠加的融合效应.各种政策的实施要注重系统性、协同性和时效性,避免各自为政.
６．实施五大工程,为库区可持续发展提供智力支持
一是建立一个协同平台.成立一个由国务院三峡工程建设委员会办公室或者相关高校组织的研究水利水电移民安稳致富和流域可持续发展的非营利性的水电库区研究院,并成立相应的专业委员会或学会,整合相关学术资源,为水利水电和流域可持续发展搭建学术交流平台,并提供决策咨询、科普宣传、技术培训和科技考察等服务.二是创建一个绿论文范文站.汇集国内外关于流域生态、流域经济、流域管理等领域的文献和信息,以利于世界各地在水利水电工程建设、库区生态保护、流域规划发展等方面的学习交流.三是建立一套共享数据库.由政府、高校、智库机构、企业等多方协作联合建立一个共享特色大数据库,汇聚国内外关于水利水电发展、流域生态保护、库区安稳致富的各类数据.四是举办一系列开放论坛.开展和谐三峡高峰论坛、嘉陵江流域经济合作高端论坛、乌江特色经济走廊高峰论坛、成渝经济区区域合作高端论坛、长江上游经济区高峰论坛、跨学科水生态文明协同论坛等高水平学术论坛,创立流域研究的高端国际学术品牌.五是形成一套创新成果.包括一套教材、一套集刊、一系列专著、一系列案例集等水利水电领域的专业成果,构建有中国特色的水利水电移民经济学理论框架体系,丰富流域管理方面的创新成果.
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