《政府改革和国家治理:周期性政府机构改革的中国逻辑》
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政府改革与国家治理：周期性政府机构改革的中国逻辑-—基于对八次国务院机构改革方案的考察分析
深圳大学管理学院赵宇峰 本文节选自《复旦学报》2020年第2期
改革开放以来,在五年一届任期中,党必定要完成三项最基本、最重要的工作部署：一是党的建设工作部署,通常在新一届党的全国代表大会上作出；二是政府机构改革的工作部署,一般在委员会第二次全会上作出；三是国民经济与社会发展五年规划,通常在委员会第五次全会上作出.对国家治理来说,这三次工作部署分别支撑了国家政权体系建设和发展、政府体系建设和发展、经济与社会体系建设和发展.
中国是一个超大规模的社会,既要进行全面变革,又要实现快速发展,对国家治理的有效性具有强烈的内在要求.保证这种有效性,除了不断强化党的领导作用外,就是要不断提高政府管理的效能,因而,政府机构改革过程,就是不断从国家建设和国家治理要求出发改革和塑造政府,优化政府职能和机构体系,提高政府效能的过程.综合分析上述八次国务院机构改革的演进过程及其内在逻辑,周期性政府机构改革的中国逻辑蕴含如下机理：
第一,政府机构改革立足现实发展需要,而不是立足抽象理念.发展是解决中国一切问题的根本.从发展需求出发进行政府机构改革,具有高度现实性和紧迫性,易于抓住改革的重点、突破改革的难点,易于在体制内外形成共识,凝聚多方力量.
第二,政府机构改革同经济体制改革相适应,越出政治体制改革范畴.虽然在中国的改革格局中,政府机构改革是政治体制改革的重要组成部分,但其改革的原则、思路、方案和评价体系都主要以经济体制改革所提出的要求为依据,力求与经济体制改革相适应.20世纪90年代后,社会主义市场经济体制成为政府职能转变和机构改革的重要依据,实践中,社会主義市场经济发展到什么程度,政府职能就转变到什么程度,机构就调整到什么程度.
第三,政府机构改革坚持分权取向,从能力而不是从权力来提升政府治理水平.中国原有的政府体系是在计划经济条件下确立起来的,长期在高度行政化的状态下运作.为了改变这样的政府体系和国家治理方式,政府机构改革从一开始就以分权为取向.早期是向地方分权、政府向企业分权,90年代之后,这种分权就主要在向市场分权、向社会分权这两个轨道上展开,以充分发挥市场机制和社会力量的作用为原则.分权取向的政府改革,增强了政府力量、市场力量和社会力量,而这三大力量的增强和优化,恰恰是国家治理能力提升的基础和关键.
第四,政府机构改革是转型升级式的改革,而不是修复式的改革.有现实的发展基础、有更大的发展需要,才会有真正意义上的政府改革.所以,政府改革本质上不应是自我修复,而是变革和转型,以适应和推动未来发展.在中国改革开放以来的经济社会转型中,政府既是推动者,也是参与者,随经济社会转型而不断转型升级.每跃上一个新平台,围绕着职能转变这个核心,政府机构改革都将对政府的职能边界、权力结构、机构设置、府际关系、人员配置、运作流程进行系统性变革和整体性改造.
第五,政府机构周期性改革不是以短期目标为引领的原地打转,而是以国家长期发展目标为引领的螺旋式上升.比较这四十年间头尾两个时期的中国政府形态,可以看到其中的变化是革命性的、全面性的,可谓面貌焕然一新.这种革命性、全面性的变革不是以激进的方式实现,而是以长远目标引领、周期性运作、阶段性推进、累积性转型的方式展开,从而确保政府自身的改革以及由此推动整个国家的改革开放,并始终保持在改革、发展、稳定三者平衡状态,既降低了改革风险,又在改革中巩固了制度体系.
新冠疫情后再审视全球化下的中美关系
同济大学全球治理与发展研究院 周琪 本文节选自《当代世界》2020年第6期
全球化和自由贸易可以提高全球资源的利用效率,促进经济和收入的增长,这一点可以通过半个多世纪以来世界贸易量和经济总量同时快速增长得到印证.但是,自由贸易对于美国经济发展来说存在两个最重要的缺陷.第一,自由贸易可能导致某些群体失业和收入下降.当资源在全球配置、分工在全球展开时,市场竞争压力会比仅在本国内大得多.为了降低生产成本,企业纷纷外迁或外包,这样发达国家的劳动者就必须与待遇比他们低得多的发展中国家劳动者进行竞争.来自其他国家的市场竞争加速了美国产业的空心化,尤其是白人蓝领集中的制造业出现了严重的衰退.更重要的是,由于受冲击的劳动者大多没有受过高等教育,而且转换行业或迁居的成本往往很高,结果很可能导致受冲击地区失业率升高和居民收入减少,而且教育程度更低、收入更少的工人受到的冲击更大.
第二,贸易具有重要的收入分配效应,这一点往往被其经济效应所掩盖.自由贸易在理论上能提高全球总产出和总体福利,但并不能保证所有的人都能从中受益或同等程度地受益,而是会导致一部分人获益,另一部分人受损.由于流动资本重新部署了世界经济中的职业和生产,贸易强化了国际竞争压力,全球金融体系又限制了国家的福利和再分配能力,全球化加剧了国家间和国家内部的经济不平等.
此外,随着贸易越来越自由,其经济效益会日益减弱,而分配效应会日趋增强.研究表明,在过去几十年的快速全球化过程中,最大的受益者是发展中国家的中上阶层和发达国家的高收入群体,而最大的受损者却是发达国家的中低收入群体.至于发展中国家的低收入群体,他们依然无法摆脱极端贫困.全球化加剧了美国国内收入和财富分配的不平等.由于经济全球化,美国跨国公司高管、技术精英可以不受国界的限制,在全球范围内竞争工作岗位,但是那些中、低阶层劳动者只能在地方上进行竞争,而美国制造业的空心化已经使地方丧失了大量就业机会.结果导致白人蓝领生活水平下降,更难以进入中产阶级.这进一步带来了美国收入和财富分配的严重不平等.美国白人蓝领阶层和中产阶级成为全球化进程中的相对受损者.
全球化的深入发展曾带给很多人乐观情绪,就像欧盟的发展曾经带来的乐观情绪一样,他们以为国家主权和民族情绪都会逐渐弱化,身份认同将从民族国家转移到超国家或全球层面上来.但现实情况却远非如此,特朗普的“美国优先”原则、英国“脱欧”、欧洲各国极右势力的兴起,都证明深度的全球化反而会激发民粹主义情绪.
许多研究者都意识到,解决全球化带给发达国家的负面效应,需要政府采取积极的国内社会经济政策,例如带有倾斜性的税收政策、健全的社会保障、对失业者的职业再培训等.但这些都是现在的美国政府所不关心的,它一心想在国际上以打压竞争对手的方式来为美国争得利益.实现美国经济状况的好转,确实可以使美国人整体受益,但并不能解决美国国内现有的收入分配不均和社会不平等的问题,包括中低收入群体所遭遇的困境.在这方面,美国一贯看不起西欧国家以效率来换取福利国家和收入平等的做法,因而做得远不及后者.
因此,需要强调指出的是,国际上出现的逆全球化潮流主要不是源于全球治理体系的自身效率问题,全球治理的优化解决不了各国国内出现的问题.以美国而论,一方面有包括人工智能在内的科技发展促成的国家经济持续增长,另一方面存在贫富差别拉大、中产阶级和工人阶级生活状况持续恶化、教育成本提高、国家认同危机等问题.只要这种社会状况得不到改善,美国国内就会存在反全球化的力量,普通民众在一些政客的煽动下也就会把积怨撒在中国身上.这种情绪自然会反映到美国的选举结果及当选总统的对外政策上.
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