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主题:运行 下载地址:论文doc下载 原创作者:原创作者未知 评分:9.0分 更新时间: 2024-02-19

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  1. 一、研究问题与理论工具
  2. 二、县级政府权力清单制度的运行结构
  3. (一)动态调适的清单内容

《县级政府权力清单制度的深层运行逻辑:结构—功能主义视角》

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〔摘 要〕政府权力清单制度是一个由若干制度要素有机整合而成的制度系统.在县一级,权力清单制度统摄着动态调适的清单内容、控权导向的行政程序、内外互补的督促机制和府际协同的制度体系等若干运行结构.权力清单制度的运行结构是运行机制嵌入静态制度结构的产物,在县级治理中主要发挥着边界性、服务性、合作性和公民导向性的功能.县级政府权力清单制度运行要以权责一体的制度文本为配权依据,以多元合作的实施网络为用權载体,以“以民众为中心”的运行规则为督权保障,进而实现制度功能的有效发挥.

〔关键词〕县级政府;权力清单制度;县域治理;结构-功能主义

〔中图分类号〕D67〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-(2020)01-0108-09

一、研究问题与理论工具

党的十九大报告指出,深化机构和行政体制改革,必须“转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府”〔1〕.县域是我国最基本的治理单元,其上接“天线”,下接“地气”,是联通国家与社会、城市与乡村、权力与权利之间的重要“接点”〔2〕.县级政府在深化“放管服”改革和推进国家治理现代化进程中的特殊定位,对县级政府明确自身职责边界、全面推进依法行政提出了更高要求.自政府权力清单制度被党的十八届三中全会提出以来,我国各级各地政府纷纷加入行政权力的梳理清理“浪潮”,陆续晒出本级政府及各组成部门的权力清单.根据我国2015年3月发布的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(下文简称《意见》)之规定,县级政府已于2016年年底前完成了各职能部门和依法承担行政职能的事业单位的权力清单公布工作,为规范县级行政权力运行、构建“以人民为中心”的县域治理体系注入了强大动能.

制度的生命力在于实施,如何在县级层面贯彻好这一顶层设计,是实现权力清单制度整体运行效能的重要基石.著名制度经济学者诺斯在对制度的定义中着重将“制度的实施”作为理解制度内涵的重要方面,因为“实施的特性在很大程度上决定着制度绩效的高低” 〔3〕.辛鸣从系统论视角将制度解构为制度规则、制度对象、制度理念和制度载体等要素,制度实施效能源于各要素的互动和配合.〔4〕权力清单制度在县级层面的推行,是制度环境各要素相互作用和博弈互动的过程,这一过程暗含着制度运行的逻辑及其结构与功能间的统一关系.如何理解并厘清这一运行逻辑及结构功能间的关系,是避免权力清单制度在县域推行中出现阻滞、混乱现象,实现制度良性运行并取得预期成效的重要基础.

理论界对事物结构与功能的探讨,始终绕不开帕森斯、默顿和阿尔蒙德等结构-功能主义学者.帕森斯的结构-功能主义着眼于系统的有机与整一,注重整体和部分以及作为部分的结构与结构之间的功能结合关系,并指出任何一个社会系统都是由有机体系统、人格系统、社会系统和文化系统等四个子系统构成,这些子系统分别承担着适应(Adaptation)、目标达成(Goal attainment)、整合(Integration)和潜在模式维系(Latent pattern maintenance)等四项基本的功能(AGIL),在各子系统之下又继续分化为前述四类子系统并承担相应的AGIL功能.当社会系统或子系统中的某一结构发生变化,系统功能的性质或大小也将发生改变,经过自我调节和整合,它又会达到一种新的平衡,可见社会系统始终处于一种动态调适和自我均衡的样态之中,使社会秩序得以结构化并趋向稳定〔5〕.默顿在扬弃帕氏理论的基础上,提出了“显功能与潜功能”“正功能与负功能”,以及功能选择、功能对等与功能替代等概念〔6〕.结构功能分析不但要根据功能的性质与特征来考察社会事项,还应注意判别所分析系统对象的性质与界限,主张采用中层理论对社会系统的结构与其功能加以分析.阿尔蒙德提出了政治系统分析的结构-功能主义路径,认为体系、过程和政策是政治系统的基本构成,它们分别承担政治社会化与政治交流、利益表达与政策制定、政策输出与政策反馈等功能〔7〕,主张从均衡并整合的视角看待政治生活,政治体系中的各个部分互相作用、彼此关联,共同维持社会政治的秩序和稳定.结构-功能主义着眼于系统的均衡和稳定,从系统结构与功能互适视角展开了方法论层面的讨论.本文借助结构-功能主义基本观点对县级政府权力清单制度进行解构,展示动态情境下权力清单制度的运行结构、功能指向及其实施条件,为全面把握权力清单制度在县级层面的运作逻辑,进而不断加强制度实施提供可行思路.

二、县级政府权力清单制度的运行结构

学界通常认为,制度是一系列办事规程或行动准则的统称,从完整意义上讲,制度也是一个系统,是一种由多种结构要素构成的有机整体.史密斯的政策执行过程理论指出了政策或制度的执行效能不仅需要各静态结构的联结互动,更离不开制度实施过程中各类动态机制的配合与共同生产.权力清单制度的运行结构作为一种动态的制度构成,是运行机制嵌入制度结构并与之有机结合的产物,它们是理解制度功能及运行逻辑的重要起点.县级政府权力清单制度的运行结构不仅具备权力清单制度的一般特征,还具有区别于其他层级的独特属性.

(一)动态调适的清单内容

政府权力清单制度是为有效规范政府行为所作的重要改革举措,县级部门通过权力的梳理和清理,能够显著增强对自身权力“底数”的认知,逐步厘清行为边界,提升县域治理有效性.《意见》不仅规定了权力清单制度建设的目标、内容、范围和程序等,还要求建立与之相配套的清单动态管理机制,以实现职权内容的适时适度调整.建立权力清单制度的动态管理机制,不仅因为权力清单依法而制,在内容上要与法律法规的立改废释保持一致,还因清单内容在一定程度上要与经济社会发展需要和民众利益诉求相契合,同时还要根据技术发展成果作相应改进.如,移动互联技术使各项实体政务逐步实现掌上*,大数据与算法革命已经成为门打击各类违法犯罪行为不可或缺的“帮手”,而政务微博、微信等社交媒体也在不断取代传统纸质媒介,成为各级政府信息公开的主要阵地.

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