《我国行政收费制度存在的问题与对策》
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[摘要] 行政收费是国家行政机关实现其行政职能的必要条件,对弥补政府财政空缺、优化资源配置、保障社会管理秩序、发挥行政管理职能效能、促进经济和社会发展起到了重要作用.随着政府行政管理职能在政府改革过程中不断增强,我国的行政收费制度随之也出现了如收费主体繁杂、收费项目繁多、收费资金管理混乱、收费监督与救济机制不健全等问题.这些问题的发生,不仅大大增加了公民和社会的负担,降低了政府的行政管理权威和财力管理,甚至影响到了国家对宏观经济调控的能力.因此,应加快行政收费制度的立法进程,尽快出台《行政收费法》,规范行政收费的主体和程序,明确行政收费的范围与标准,完善行政收费的监督与救济机制,巩固和完善行政收费制度,为推进经济体制改革和经济社会发展保驾护航.
[关键词] 行政收费;行政收费制度;行政收费法
[中图分类号] C913.9 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2020）01-0078-06
一、行政收费的内涵
“概念乃是解决法律问题所必须的和必不可少的工具.没有限定严格的专门概念,我们便不能清楚地和理性地思考法律问题”[1] 486.虽然行政收费在我国大量存在,并为此颁布了大量的法律性文件来规范这种征收制度,但是到目前为止,我国还没有一部统一的规范行政收费的专门法律和法规.在实践中,1994年3月25日,财政部发布了《关于将行政性收费纳入预算管理有关问题的通知》,其中规定：“行政性收费,是指国家机关、司法机关和法律授权的机构.依照国家法律、法规行使其管理职能,向公民、法人和其他组织收取的费用,包括管理性收费、资源性收费和证照性收费.”2000年2月12日,国务院颁布了《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》,这是涉及到行政收费的最高层次的规范性文件,即国务院颁布的行政法规;2006年3月17日,国家发改委、财政部联合发布的《行政事业性收费标准管理暂行办法》第三条规定：“行政事业性收费,是指国家机关、事業单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律法规等有关规定,依照国务院规定程序批准,在实施社会公共管理,以及在向公民、法人提供特定公共服务过程中,向特定对象收取的费用.”2018年6月29日国家发改委、财政部发布的《行政事业性收费标准管理办法》第三条规定：“本办法所称行政事业性收费是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律法规等有关规定,依照国务院规定程序批准,在实施社会公共管理,以及在向公民、法人和其他组织提供特定公共服务过程中,向特定对象收取的费用.” 和国务院的行政法规相比,这一办法虽明确提出了“行政事业性收费”的定义,但它忽略了行政收费的有偿性,并且表述的词语是“行政事业性收费”而不是“行政收费”.通常来讲,行政收费应当分为“行政性收费”和“事业性收费”两部分.行政性收费是指国家行政机关、司法机关和法律、法规授权的机构,依据国家法律、法规行使其管理职能,向公民、法人或其他组织收取的费用.事业性费用是指国家机关、事业单位为社会或个人提供特定服务而收取的费用.行政性收费和事业性收费统称为行政事业性收费,由此可见,实践中对行政收费的规定是不明确的,甚至是混乱的.
行政法学界对行政收费的定义有很多种,最具有代表性的观点有：（姜明安,2006）行政收费是一定行政机关凭借国家行政权所确立的地位,为行政相对人提供一定的公益服务,或授予其国家资源和资金使用权而收取的代价[2] 153;（应松年,1999）行政收费是行政机关或依法履行职责的其他组织,为了满足特别的行政支出,向与特别支出存在特定关系的行政相对人收取货币的行为[3] 325;（胡建淼,2003）行政收费是行政机关或法律、法规授权的其他组织,为相对方提供一定的公共性服务或授予其国家资源的使用权而依法向该特定受益方收取对价货币的行政行为[4] 262;（杨解君,2002）行政征收中的费用征收,是指行政主体为了满足特别的行政支付或弥补财政空缺,向使用人或受益人课加一定金钱给付义务的行为,这主要包括资源费、建设基金费、排污费、管理费和社会抚养费[5].
综上所述,笔者认为,行政收费的概念可以表述为：行政收费是指在特定的行政法律关系中,国家行政机关和法律、法规授权并享有行政管理权的其他组织在行使法律规定的行政职权过程中,基于特定的目的,按照法定的程序、权限和标准,以国家的名义向接受其服务或管理的特定行政相对人收取一定费用的一种单方的外部的具体行政行为.
二、我国行政收费制度的现状
(一)行政收费制度的立法现状
首先,在法律层面上,我国目前还没有一部统一的《行政收费法》,而关于行政收费的规定分散在不同的法律条文之中.如《中华人民共和国法》中关于行政收费的规定：国家行政机关应该依据法律规定的收费项目和收费标准进行收费,并且授权国务院制定有关收费办法;在《中华人民共和国公路法》中涉及到了燃油附加费这一行政收费;而在《行政许可法》中明确规定了行政许可收费的主体、种类、标准和幅度等,它以法律的形式对行政许可收费作了统一规定,可谓行政收费立法上的一大进步.其次,在行政法规层面上,涉及行政收费的规定也分散在不同的行政法规中.如《政府信息公开条例》规定的信息资料的复印费;国务院颁布的《排污费征收管理条例》设定的“排污费（含固定、噪音.污水排污费）”;《收费公路管理条例》第七条规定：“收费公路的经营管理者,经依法批准有权向通行收费公路的车辆收取车辆通行费.”再次,在地方性法规层面上,涉及到行政收费的主要是各省、自治区、直辖市的行政收费管理条例和办法,如《四川省行政事业型收费管理办法》等等.最后,在规章层面上,主要是部门规章和地方政府规章.部门规章中,只有财政部、国家发改委根据法律和行政法规制定的规章才能设定行政收费,其他部门的规章则无权设定;地方政府规章中,也只有省级人民政府根据法律、行政法规和省人大及其常委会制定的地方性法规所制定的规章才能设定行政收费,如四川省德阳市政府发布的《德阳市城市垃圾处理收费办法》就对城市垃圾处理收费作出了规定.
四、完善我国行政收费的对策
（一）加快行政收费制度的立法进程,尽快出台《行政收费法》
解决我国行政收费制度存在的问题最有效的方法就是构建以全国人大制定的《行政收费法》为主体,包含行政法规、地方性法规、规章等多层次的行政收费法律体系,通过规定行政收费的实行性问题和程序性问题,使运行中的行政收费有法可依.行政收费实际上是对公民私有财产权的限制或侵犯,因此必须限制收费主体的收费职权,以回归行政法治.而且,其设定必须严格谨慎.从各国的立法来看,财产权都在宪法中有着明确的规定,对公民财产权的剥夺只能由国家最高权力机关制定的法律来设定,其他规范性文件不得设定行政收费.《中华人民共和国立法法》也规定,对非国有财产的征收必须由法律设定.因此行政收费的设定应该由全国人大制定的法律来加以设定.同时,实践中行政收费项目和种类繁多,仅靠一部《行政收费法》很难加以全面规定,所以多层次的行政收费法律体系的构建是必要的.
(二)规范行政收费的主体
判断某种行政收费行为是不是行政收费,首先要看行政收费的主体是否适合,行政收费的主体是区别行政收费与乱收费的主要标志.笔者认为,行政收费主体应是依法享有法律法规赋予的行政收费职权,能够以自身名义行政职权并独立承担由此产生的法律后果的行政机关和法律法规授权的组织.
(三)明确行政收费的范围与标准
首先,行政收费的范围是指可以设立行政收费项目的事项的领域.只有明确决定行政收费的界限范围才能充分发挥行政收费公共服务的作用.因此笔者认为,我国可以实施行政收费的领域有：为特定行政相对人提供特殊公共服务的领域,如审批、注册、登记的手续费,颁发许可证、证书等的工本费;特定行政相对人使用的国有资源、公共基础设施领域,如河流、草地等资源的使用费;惩罚性收费领域,如排污费.总之,只有在法律中明确界定行政收费的范围,才能有效地遏制随意设立收费项目.其次,要严格确立行政收费标准,且必须合法、合理.我国行政收费的目的不是无偿征收,而是为了实现政府的收支平衡,用于经济发展的宏观调控.因此,本质上,行政收费的标准可确立为“等价补偿”,即收费是为了补偿政府的特别行政支出的成本.由于各地区、各行业经济发展和实际情况不同,具体的行政收费标准可以在不高于法律规定的统一标准下由法规设定,同时充分考虑社会公益事业的发展需要和人民群众的经济承受能力.
(四)规范行政收费的程序
只有正当的程序才能保证实体法律的实施.因此,在制定相关行政收费的法律法规时应当制定相配套的行政收费实施程序以控制乱收费,具体体现为：第一,行政收费许可制度.行政主体在依法取得行政收费职权后,应当主动向当地物价等相关行政管理部门申请行政收费许可证,应当注明行政收费项目名称、收费依据、收费标准、收费机关等内容,并在实施收费的过程中出示该证,否则行政相对人可拒绝缴费;第二,行政收费听证制度.听证制度是监督政府行使权力的有效形式.因此在行政收费的设立、实施以及管理等各个环节,行政机关在做出影响行政相对人利益的决定之前,应当举行听证会,征求行政相对人的意见,并就可能出现的问题与相对人进行协商,以更好地实施行政管理;第三,行政收费公示制度.该制度是指行政收费主体应当将行政收费的项目、收费标准、收费程序、收费法律依据、收费结果等基本事项主动向社会公开.具体可以通过政府信息网站、公报、社会媒体等多种形式予以公示,以防止收费主体随意收费,规范政府收费标准,增加政府实施职权的透明度;第四,行政收费费用管理制度.行政收费费用是政府财政收入的重要组成部分,因此必须规范化管理行政收费费用.一方面,应将收费费用统一纳入财政预算管理,接受社会监督;另一方面,实行收费资金收支两条线的管理,实行行政收费收支分离制度.如辽宁省鞍山市专门设立了收费管理局,将全市大部分收费项目纳入该管理局直接征管的范围,并由该管理局将所有收款统一上缴财政[7].行政收费费用的规范化管理,不仅能防止收费资金的流失,实现政府透明化管理,而且还能有效地遏制乱收费,切实保护公民财产权.
(五)完善行政收费的监督与救济机制
首先,建立行政收费监督机制,包括权力监督、行政监督、司法监督和社会监督的有机结合.具体表现为：第一,权力监督主要是通过立法监督和实施监督,如全国人民代表大会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;各级人大应当定期对本级政府行政收费的执行情况进行监督,各级政府也应定期向本级人大报告行政收费的执行情况,提交相关行政收费基本事项的财政预算和决算报告.第二,行政机关的监督是指上级行政机关对下级行政机关各级政府及其工作部门实施行政收费的监督,要对收费中的违法行为及时查处,对违法收取的费用要及时责令违法主体予以返还或补偿,对挪用、私分收费费用的主管人员和其他责任人员给予相应的行政处分,构成犯罪的要及时追究刑事责任.第三,司法监督主要是人民法院的行政诉讼监督,具体为审查行政收费行为是否有相关法律依据,是否越权行使收费职权、是否违法收费的法定程序等.第四,社会监督是指对收费信息的提前公开,收费主体应当定期向社会公开行政收费的项目、标准、法律依据、执行情况、收费结果等信息,以便社会公众能够充分了解收费信息,提出意见和建议.其次,建立健全行政收费救济机制.行政收费的救济机制是保障行政收费合法合理的重要事后补救措施,具体可采取：第一,规范行政收费复议程序.如在行政收费的复议过程中,建立听证、评议和回避等制度,增强复议的透明度;决策上可简化程序,实行表决,尽量避免受复议机关领导的影响;加强对行政复议过程以及复议决定执行情况的全面监督.第二,完善行政诉讼,将行政诉讼纳入司法审查范围,加大对行政收费职权的取得和行使是否有法律依据,是否存在无证收费、越权收费、滥用职权收費情况的审查,并对违法的行政收费坚决予以撤销,对合法必要的行政收费给予保护.
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