《论社会监督的制度化规范化》
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〔摘 要〕既往历史上的监督,主要对象是公共权力及掌握公共权力的官员,主要方式是自上而下的行政监督,不具有广泛的社会意义.现代意义的社会监督,其内涵、方式、方法、规制都因人类社会的理性发展更加丰富和完善.超越范围的监督是无效的监督,必须立足现实社会的时空维度,寓于社会生活的价值向度,止于社会规制的制度边界.超出底线的监督也会行为失范、作用失效,甚至导致社会失序.社会监督必须坚守维护公共利益的目标底线,遵循社会公德的道德底线,服从国家意志的法律底线.加强社会监督是社会的基本要求,实现社会监督的制度化规范化是现代社会治理的重要特点.实现社会监督的制度化规范化,首先要确立社会监督原则,重点是完善社会监督体制机制,关键在于健全社会监督法制.
〔关键词〕社会监督;国家治理;制度建设;社会共同体;社会行为
〔中图分类号〕D621.5〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2020）01-0081-08
一、社会监督的起源和作用
监督是汉语中较为古老的词汇之一,早见于汉郑玄注《周礼· 地官·乡师》.“大丧用役则帅其民而至,遂治之.”曰：“治谓监督其事.”唐贾公彦疏为：“谓监当督查其事.”其意为治理政事,主要是监察督促官吏的为政活动.《汉语大词典》和《现代汉语词典》均沿用古义,前者谓之“监察督促”,后者释为“察看并督促”.在英语中,与监督相对应的词是supervise,解释为watch and direct和keep an eye on sb,赋予监督以管理的涵义.可以看出,在基本含义上,监督是人与人之间的一种对象性行为,其目的在于通过监察和督促,规范监督对象的行为,使之符合一定的方向和目标.
监督是人类社会的共生现象.按照人类学的基本理论,我们有理由认为监督行为源于智能动物基于自身安全和利益需求的防护本能,为人的自然属性使然.但是,仅仅用人的自然属性来理解社会的监督行为显然是不够的.马克思指出：“人是最名副其实的社会动物,不仅是一种合群的动物,而且是只有在社会中才能独立的动物.”〔1〕人类只有在脱离动物界的那一天起才成为真正大写的“人”,才构成所谓的“人类”,实现这一脱离的助推因素固然是多方面的,包括属人的思维、语言以及生产工具的制造和使用,但本质力量和根本标志却是人的社会属性的形成并成为人的根本属性.在这一过程中,那种源于自然属性的防护本能就发展成为具有特定内涵的社会行为,即人们之间相互监察、督促和规范人的社会活动的对象性行为,也就是监督.由于“人”、“人类”和“人类社会”在本质上是同一的,社会和人不仅在起源上同步,而且永远处于不可分割的联系之中,因此,监督也就是与人类社会共生的,它不仅和人类社会同时产生,而且与人类社会始终并存.
监督不仅是人类社会的共生现象,而且是覆盖社会全体成员、社会生活全部领域和社会关系全部内容的普遍行为.有观点认为,监督起源于社会生产和分配中的记事和契约活动,虽也几近监督的本质,但在视野上似乎失之过窄.人类社会是由社会生活的全部和社会关系的总和构成,无论是社会关系还是社会生活都具有多样性的特点,即使是在原始的低级的社会形态中,人们的社会关系内容也不仅仅囿于生产和分配关系之内,人们的社会生活领域也会远远超出生产和分配的范围之外.监督作为人与人之间的一种社会行为,不仅在对象上覆盖社会所有成员,而且在范围上应该覆盖社会生活的全体,在内容上应该包括社会关系的全部.因此,我们认为,监督源起于人们的社会生活,存在于包括社会生产在内的社会生活各个方面及由此形成的各种社会关系之中.人的社会生活从哪里开始,监督活动就从哪里起源,人的社会关系在哪里生发,监督活动就哪里存在.监督是与人类社会在时间上共生、在空间上共存的普遍现象.
需要指出的是,监督一开始就具有社会属性,是人们之间的一种社会行为.从不同的角度可以对监督作不同类型的划分,陈哲夫教授从监督内容、监督标准和监督主体的不同,把监督划分为政治监督、经济监督、文化监督、法律监督、纪律监督、道德监督、公民监督、国家监督、政党监督、群体监督、舆论监督等等.〔2〕从本质上讲,任何形式的监督都是社会监督;从属性看,它是属人的、社会的;从方式看,它的最高形式是全体社会成员共同参与.全体社会成员都自觉成为监督的主体和被监督的客体,都自觉履行进行社会监督和接受社会监督的责任和义务,是社会监督的根本要求.
监督是人类社会的基本规制.人类社会不是单个人的简单相加,而是在一定的社会关系中、按照一定的社会组织形式构成的人类生活共同体,简称社会共同体,包括各种社会群体.社会共同体得以形成的前提是共同的文化特征、共同的利益需要和共同的价值取向.但是,一方面,任何社会共同体都是由一定数量的单个人或成员组成的,因而他们在文化特征、利益需要和价值取向上的共同性只能是大体相同而不是完全等同,个体的差异性必然引发思想意识的不同步性和行为失范的可能性;另一方面,社会共同体的公共权力不仅在理论上存在“异化”的可能,而且在实践中成为“被异化”的现实.由此产生了社会共同体的成员与成员之间、成员与共同体之间、群体与群体之间以及群体与共同体之间相互监察、督促乃至失范行为进行惩戒的必要性和必然性.同监督的产生是为了规范人们的社会行为一样,监督行为本身也必须规范进行.为此,社会共同体就需要在制定一定的规则和制度,规定共同的利益和目标、规范社会共同体及其成员行为的同时,制定监督的规章规程,形成监督的制度和体制,实现监督的规范化和制度化.
规制化监督产生于国家形式的社会共同体的出现.在西方,雅典城邦公元前594年至公元前338年的“贝壳放逐法”是规制化监督的雏型.在我国,早在西周时期就开始了对监督制度化建设的探索和实践.周公旦等开明政治家不仅敏锐地看到“皇天无親,唯德是辅”,提出了“以德配天”的德治理念和“天视自我民视,天听自我民听”的民众监督思想萌芽,而且立足分封制、井田制、宗法制的政治经济制度的实际,建立了监督官职调制并运作的“言谏”制度和政府对诸侯国的巡查制度.进入封建社会,随着专制集权的政治制度的建立和走向极致,历朝封建统治者无不高度重视监督制度,监督方法手段发挥到淋漓尽致和无所不用其极的专制集权巅峰.封建社会末期,权力的异化发展到登峰造极,成为封建社会的痼疾和社会发展的桎梏.到了资本主义社会,西方启蒙思想家如洛克、孟德斯鸠、卢梭等开始对国家、政府、法律的功能进行重新审视和对权力的制约监督的理性思索,先后提出了“主权在民”“有限政府”等政治主张和以“分权制衡”为代表的“自由主义监督观”,并由此产生了近代以来以“三（多）权分离”为核心的政治体制.纵观全部人类社会历史,无论哪个历史时代,无论哪种社会形态,无不把监督作为维系社会共同体的基本方法,无不建立和形成自己的监督规则和制度并把它作为社会生活的基本规制.
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