《基层协商和地方人大预算监督的嵌入机制》
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【摘 要】本文在对国内外文献进行科学综述的基础上,通过对温岭参与式预算创新实践的调研分析,从政治、制度、技术、参与四个维度探讨了其面临的发展瓶颈,并从关系、环境、动力、结构和规则五个方面研究了我国地方人大预算监督与基层协商的嵌入机制.
【关键词】参与式预算;协商;预算监督;嵌入机制
预算是公共预算改革的关键环节,其核心价值在于通过协商,实现社会公众对预算过程的参与.党的十八大以来,随着政治体制改革进入深水区,国家治理体系建设要求作为国家权力机关的全国人大和地方各级人大积极创新预算监督机制,运用协商等多种治理逻辑,以制度化方式提升政府的治理能力.由此,人大预算监督与基层协商的有机嵌入就成为我国预算化改革的突破方向.
一、国内外研究文献综述
(一)以人大为平台的协商体系建设问题
哈贝马斯指出,代议制是典型的精英,必然遭遇事实上的少数人统治与理论上的人权原则所导致的合法性危机,解决路径则在于协商.陈家刚将协商界定为以理性为基础、以真理为目标、赋予立法和决策以政治合法性的治理形式.彭勃等将人大作为社会主义形式的代议制建设平台,研究协商的实践形式与制度设计问题,指出我国的协商是软的实践形式而非硬的制度安排.党的十八届三中全会提出,要推进人民代表大会制度的理论和实践创新,构建一个程序合理、环节完整的协商体系.
(二)以协商为突破的人大预算监督问题
从政治学研究视角来看,我国政治平稳转型的关键是在选择适合自身国情化道路的同时,推进国家治理体系建设,其有效突破口就是实现预算与协商的有机嵌入.马骏、贾康指出,我国各级人大及其常委会作为立法机关和民意代表机构,是预算监督的制度载体和协商的重要体现,其功能提升的关键则在于以协商的制度化提升人大预算监督的绩效.蒋劲松等学者则认为,西方国家议会预算监督的根本特征是基于程序的协商,而在中国情境中各级人大预算监督机制有效运行的关键也在于协商的制度化.
(三)以参与式预算为典型的预算化问题
预算基于政治和经济,强调一种以政府预算为纽带,将社会的政治和经济理念贯穿而成的复合型机制和价值追求.楼继伟等指出,预算改革是推进国家理性化与化的要素,协商通过扩大公民的有序参与,以共同协商、平等对话、合作的方式来提高人大立法和决策的合法性,有效回应了代议制的困境.国内学界普遍认为,正是温岭等地方人大参与式预算的创新实践,促成了《新预算法》（2014年修正）第四十五条的出现.
二、温岭参与式预算的发展瓶颈
温岭市的参与式预算既注重公众参与下的预算编制、审查和监督,又兼有预算公开和预算项目选择.
从依法治国的角度来看,基于宪法授权的人大预算监督机制,是最具法治理念和精神的协商实现路径.本文通过对温岭参与式预算实践的系統调研,从政治、制度、技术、参与四个维度深度探讨了地方人大预算监督的基层协商机制所面临的发展瓶颈.
(一)制度瓶颈
温岭参与式预算改革遵循并受制于制度变迁的一般规律,可能因陷入路径依赖的锁定状态或者遭遇过高的变革成本而不能保障制度创新的持续性.具体表现在：第一,温岭参与式预算依赖于非正式立法文件和地方政府推行者的个人权能,在人事变动中面临着正式制度与非正式制度断裂的风险.第二,温岭参与式预算侧重参与程序的技术性改革,未能从赋权规则的角度保障参与的根本权利.第三,温岭参与式预算对应恪守的基本原则和最终目标缺乏明确的规定,未能设置让参与者相互制约、理性选择的激励机制.第四,温岭参与式预算所依赖的村民自治制度、乡镇人大制度和参与式预算之间的制度耦合程度较低,面临着制度变迁中创新与嵌入相互脱节的风险.
(二)政治瓶颈
在预算改革的制度分析框架内,从需求分析向供给分析的转换,实际上是基于国家结构和政治过程的视角揭示了温岭参与式预算所面临的政治困境：第一,温岭参与式预算处于我国预算化改革的初级阶段,政治层级较低,对政治权利结构及其内部关系的重构作用有限.第二,温岭参与式预算忽略了制约预算过程的权力结构及其内在关系,对预算参与过程的政治情境分析有待加强.第三,有待进一步厘清国内外参与式预算的不同政治逻辑,为温岭参与式预算的深度变迁发展构建本土性的政治情境逻辑和政治结构逻辑.
(三)技术瓶颈
对于温岭参与式预算而言,不仅要借助制度这一载体,而且还必须依靠技术这一工具的积极推动.但技术的改善和日益复杂化也有一定的负面影响,主要表现在：一方面,技术的日益复杂化提高了参与式预算的实施成本,并实际上设置了利益相关者的参与门槛,阻碍该模式向不富裕地区进行复制推广.另一方面,技术的复杂性改善还可能给参与式预算带来负面影响,如果不利于提升代表真实意愿的表达,会削弱民众参与政治的积极性,不利于扩大预算决策的基础.
(四)参与瓶颈
从公众参与的阶梯理论来看,温岭参与式预算的发展层次相对较低,其公众参与梯度仍有待提升：第一,温岭参与式预算不能走国外精英的老路子,应积极采取措施培育和提升社会的整体协商能力和参与意识.第二,受制于当前的政府考核机制,“向上负责”依然是现阶段政府的主要行动逻辑,“对下负责”的“社会问责”模式尚未建立,公众参与对政府预算的制约力有限.第三,由于公共议题的选择性、预算参与深度的有限性、公众参与的知识性和态度性障碍,温岭的预算参与过程也存在一定障碍.
三、预算监督与协商的嵌入机制
(一)顶层设计中国情境下预算与协商的嵌入关系
我国协商的实践相对离散,制度安排以列举式为主,亟待通过集成性的系统梳理为嵌入人大预算做好制度准备.从我国地方人大的试点经验来看,往往是协商出现在前,而人大预算监督则为协商提供了长期的发展路径,并形成相对稳定、程序性的制度安排.然而,当前我国政治实践是将政协而非人大作为协商的主体实施机构,不利于建立预算与协商的稳定联系,必须从顶层设计的角度对两者之间的关系进行重新厘定.
（二）系统优化地方人大预算监督与协商的嵌入环境
经济市场化、政治化和依法治国的现实需动我国的人大制度走向预算的改革路径.温岭参与式预算的实践有助于在现有政治结构中探究适合我国人大预算监督的协商机制.但要形成星火燎原之势,则要从学理和实践两个层面明晰预算监督与协商的嵌入环境要件,推动和保障制度平稳转型,有效降低变迁成本.
(三)培育形成地方人大预算监督与协商的嵌入动力
人类解决公共治理问题的基本逻辑决定了最终行为的内在动力机制,而推动人大预算监督与协商嵌入发展的动力也必须从社会政治行动的主体及其相互关系中去寻找.在我国地方公共治理体系中,以契约法治为核心的市场逻辑和以官僚制为核心的行政逻辑均面临着失灵困境;而地方党委、政府与人大之间的关系,地方党政一把手的认知能力与人际脉络,地方人大常委会主任的工作履历和社会资本,则构成了“政策网络”这一兴起中的第三种逻辑,并培育着新的行为动力.
(四)科学调整地方人大预算监督与协商的嵌入结构
就公共治理的组织行为而言,一定的结构对应一定的职能,一定的职能又对应着一定的权力.因此,人大预算监督与协商的嵌入结构是我国预算改革路径设计的核心问题.我国的国家权力结构安排主要表现在人民—人大、人大—政府、—地方这三类关系上.因此,从合法性的角度而言,人大预算监督与协商的嵌入结构必须兼容上述权力结构安排.同时,预算和协商究其根本都是程序,还需在人大预算监督机制运行的各环节汲取温岭等地的改革经验,以职能與权力的对应性和平衡性来保障组织架构的稳定性.
(五)建立健全地方人大预算监督与协商的嵌入规则
以人大为平台、以预算监督为实质的基层协商是一种对话性机制,在必须具备协商所要求的平等、非专制和包容性等基本条件的同时,也必须严格遵循一定的规则.根据罗伯特议事规则,提议、讨论与表决是人大预算监督的构成要素,提案是人大会议的缘由,讨论是人大会议的过程,决议是人大会议的结果.在这个过程中,以人大为平台的协商程序同样也要借鉴罗伯特议事规则中的平等、对领袖权力制约、辩论等根本原则,并将其纳入协商与预算的嵌入机制之中.
参考文献：
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【本文系2016年上海哲学社会科学规划课题“基层协商与地方人大预算监督的嵌入机制研究”（2016BGL017）的阶段性成果】
（作者单位分别为上海立信会计金融学院、上海市人民政府参事室）
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