《关于加强高校财政专项资金执行管理》
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关键词：高校 财政专项资金 执行管理
随着国家对高等教育的财政投入不断加大,高校财政专项资金量逐年增长.财政专项资金作为高校收入的重要组成部分,已成为高校建设和发展的重要财力保障和支撑.在财政专项资金的稳定支持下,高校在引进高层次人才、培养拔尖人才、推进国际交流合作、深化教学改革、改善基本办学条件、提升科研水平、加强实验室建设等方面都取得了显著的成效.但随着财政专项资金的投入增加,部分支出进度较慢、专项资金大量结转等问题也日益凸显,影响了财政专项资金的使用效益.因此,如何加强财政专项资金执行管理,值得我们进一步探讨.
本文所指财政专项资金（以下简称专项资金）是指财政部、教育部拨付高校的资金,包括高校改善基本办学条件专项资金、高校教育教学改革专项资金、高校基本科研业务费、高校建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项资金、高校捐赠配比专项资金、高校管理改革等绩效拨款等.
一、高校专项资金执行管理的制度依据及研究背景
近年来,为加强预算执行管理,财政部、教育部发布了一系列制度.2010年,财政部发布《关于进一步做好预算执行工作的指导意见》（财预〔2010〕11号）,要求各单位加强预算执行管理,从进一步完善预算编制、及时批复和下达预算、规范追加预算管理、加强预算资金支付管理、切实做好预算执行基础工作五方面给出指导意见.2011年,财政部发布《教科文部门预算执行管理办法》（财教〔2011〕128号）,对教科文部门的预算执行管理进一步规范,明确在预算编制、预算执行、激励约束制度的具体要求,尤其提出要实行预算执行与预算编制挂钩制度,即财政部将部门当年的预算执行情况,以及财政拨款结转和结余资金的使用情况等,作为编制下一年预算的重要参考依据.同年,财政部、教育部在上述文件的基础上相继出台了《财政部关于实行级普通高校绩效拨款与项目支出预算执行挂钩办法的通知》（财教〔2011〕39号）、《教育部关于实行部属高校预算与预算执行挂钩办法的通知》（教财厅〔2011〕1号）,引入预算执行率概念,并设定6月30日、9月30日及12月31日为预算执行考核节点,6月30日、9月30日按照序时进度考核,12月31日按照执行率95%和部属高校平均执行水平考核,考核结果影响高校下一年度绩效拨款及项目预算额度.同时,根据高校结转资金规模,制定了扣减预算制度.2014年,财政部发布《财政部关于进一步加强财政支出预算执行管理的通知》（财预[2014]85号）,进一步提出了加强预算执行管理的要求和举措,指出要加快下达年初预算,加强预算执行分析并健全考核机制等,以加快资金支付进度.2018年,教育部发布《关于调整2019年部分预算资金安排的预通知》（教财司函[2018]451号）,将8月底设置为新的项目支出预算执行考核节点,预算执行率低于60%的,将根据预算执行率所处分段标准,扣减2019年预算.上述制度的出台,强调了高校财政专项资金执行管理的必要性和紧迫性,为高校加强财政专项资金执行管理提供了制度支撑.
2019年,根据教育部直属高校预算执行通报,截至6月30日,高校财政项目支出预算平均执行进度为40.95%,仅有1所高校执行进度高于序时进度.截至8月30日,高校财政项目支出预算平均执行进度为54.25%,15.79%的高校执行进度达到考核要求.截至9月30日,高校财政项目支出预算平均执行进度为67.3%,21.05%的高校执行进度高于序时进度.截至12月31日,高校财政项目支出预算平均执行进度为93.11%,57.89%的高校执行进度高于95%.由此可见,高校专项资金执行难以达到考核节点要求,结转资金量较大.
财政专项资金执行进度缓慢,不利于财政部门对资金的合理安排,导致部分资金沉淀,部分急需资金的领域得不到及时支持,不利于国家的长远发展.同时,根据财政部、教育部有关规定,预算执行不力将扣减高校下一年度预算,影响学校的事业发展.
二、高校专项资金执行管理存在的问题
(一)专项资金执行管理体系不够完善
高校中还普遍存在专项资金执行是财务部门的责任这一观念.事实上,财务部门在高校的定位是服务部门,服务于学校教学、科研等各项事业发展,未能详细了解学校各项业务的特点及开展规律,无法独自控制项目执行进度.因此,高校专项资金执行在管理体系上存在以下问题：一是高校内部没有成立专门的专项执行领导机构,或者成立了专门领导机构但未能及时有效的协调组织各部门落实主体责任,共同推动专项资金执行;二是专项资金的归口管理部门预算执行意识不强,没有及时关注专项资金的执行情况,对执行缓慢的项目,没有采取有效措施去推动,或及时统筹安排;三是相关职能部门对专项资金执行工作的重视不够.专项资金执行涉及招标、设备、工程、審计等多个部门,工作复杂、手续繁琐,流转部门多,没有各部门的共同支持,执行进度很难推进.
(二)专项资金执行制度不完善
根据财政部、教育部出台的各项专项资金管理制度要求,很多高校出台了学校层面的专项资金管理办法,从整体上规定了专项资金的管理原则、管理职责、预决算管理、管理流程、绩效评价等方面.但各归口管理部门没有根据各类专项资金及归口管理项目的特点分别制定管理细则,在项目立项、评审、实施、监督等方面实际操作时缺乏制度约束.其次,很多高校仍未建立专项资金执行制度,执行监督还停留在打电话、发通知、催花钱状态,专项资金执行管理效率较低.此外,专项资金执行缺乏激励约束制度,没有根据预算执行设置相应的奖惩措施,预算执行得不到重视.
(三)项目预算编制不够科学和精细
科学合理编制预算是保证预算执行的重要基础.经调研,高校专项预算编制仍存在以下问题：
（1）预算编制的全局意识不够,预算金额偏高.目前,大部分高校采用自上而下和自下而上相结合的预算编制方式.职能部门和经费使用单位在编制预算时,将重点放在如何申请更多的专项经费,不考虑实际需求、年度资金执行能力和学校财力,在项目申报时未能从高校事业发展的全局进行考虑,没有遵循真实性原则,预算编制偏高,没有遵循重点性原则,不区分轻重缓急,也未对项目进行长远规划,导致高校整体利益与局部利益不一致,在预算执行中表现为部分项目未申请到经费,另有项目经费执行不完.
（2）项目立项缺乏科学、详细的论证.项目申请部门对项目的调研不深入,未对项目实施的可行性、实施方案的科学性进行充分论证,没有充分考虑项目执行过程中所面临的问题,缺少风险预案,为项目的组织实施和预算执行留下隐患.项目归口管理部门对项目的审核论证重视不够,存在走过场、形式化现象,没有对项目立项把好关.
(四)专项预算执行的过程管理有待加强
专项预算执行管理是一个全过程管理,执行过程的每一环节都直接影响执行进度.通过对高校专项执行情况分析发现,归口部门细化项目方案时间较长,导致经费下拨较晚,项目实施可用的时间较短.其次,部分项目启动时间较晚,在经费到位后,才开始设计、工程测算等前期准备工作,启动时间滞后,导致执行进度较慢.此外,财务部门对专项资金执行的分析监控通常通过撰写执行分析报告、发布督促通知等方式,监控手段较为被动,对财政专项资金执行政策的宣传不够,专项执行观念没有深入人心.
(五)项目负责人的专项资金执行意识淡薄
项目负责人缺乏预算执行意识,部分项目负责人秉持“先申请,后计划”的思想,在申请经费时无科学、细致的实施方案.经费下拨后,才考虑如何使用,对项目是否需要招投标、签合同等相关程序不了解,甚至存在年末突击花钱的情况,专项资金执行意识淡薄.
(六)专项预算执行的考核措施不完善
在专项资金执行考核方面,高校普遍采取的考核措施是将专项预算执行情况与下一年预算安排挂钩,但缺乏明确的挂钩标准.此外,专项资金执行并未与经费使用单位及项目负责人年度绩效挂钩,没有进行追责问效,导致经费使用单位或项目负责人缺乏专项执行责任意识,专项预算执行不利问题得不到及时解决.
三、加强高校专项资金执行管理的措施
(一)健全高校专项资金执行的管理体系
专项资金执行管理是一项系统的工作,需要高校各部门通力合作才能保质保量完成.健全的管理体系是加强专项资金执行管理的必要条件.高校应明确专项资金执行管理的领导机构、归口管理部门、财务部门、审计部门等的管理职责.在学校层面成立专项资金执行管理领导机构,推动各部门之间高效协作,有效运转.归口管理部门应强化专项资金执行意识,在项目立项、启动、实施方面严格审核论证,在项目实施过程中,加强管理协调,及时调整统筹.专项資金执行相关职能部门如招标管理部门、设备管理部门、工程管理部门、审计部门、财务部门等应加大对专项资金执行工作的支持力度,在合法合规的前提下,通过简化工作流程、开设绿色通道等方式,推进项目实施进度.财务部门应加强组织协调、统计分析、执行通报及政策宣传等工作力度,形成预算执行管理联动工作机制.审计部门应对专项资金执行开展专题审计,分析执行过程中的问题,形成审计报告,推动加强专项资金执行管理.
(二)完善专项资金制度建设
依据财政部、教育部发布的专项资金管理办法,制定学校层面的专项资金管理办法,指导专项的预算编制、组织实施、监督及考核等.归口管理部门应针对其归口管理项目的特点,制定相应的项目申报、评审、执行管理、监督考核等的实施细则,使专项资金管理全程有据可依.在专项资金执行管理方面,高校应制定执行及监督考核管理办法,明确专项资金执行的主体责任,对专项资金执行的过程管理、激励约束机制进行细化和规范,强化各级责任人的执行意识.
(三)加强预算编制科学化、精细化管理
（1）做实预算.秉持量入为出、过“紧日子”的原则,在财力有限的情况下,高校管理层或决策机构应根据学校中长期的发展规划及当年的建设重点,明确资金重点支持方向.各归口管理职能部门根据学校建设重点,分析以前年度项目的投入和绩效情况,确定其部门年度工作重点,按照“勤俭节约”的原则,进一步细化预算,将预算做实,并按照轻重缓急对项目进行排序,集中力量办大事.在此基础上,项目具体实施部门根据部门年度发展重点和归口管理部门的总体部署,在深入调研项目实施的必要性、可行性、存在的风险的基础上,制定切实可行的实施方案,编制目申报文本和绩效目标.
（2）做细预算.对项目来说,论证越充分,预算编制越科学合理,越有利于预算执行.项目论证阶段,应组织相关专家,结合学校发展规划和工作实际,对项目实施的必要性、可行性、实施方案的可靠性、可能存在的风险及绩效目标开展充分论证,如采购的大型仪器设备的安装环境是否具备,需改造的实验室所在楼宇是否已完成修缮具备改造条件.如为跨年度项目,应测算当年支出申请当年预算.比如为政府采购项目,应提前进行相关论证,确保项目在经费下拨后立即进入政府采购程序,从根本上提高项目的可执行性.高校项目较多,职能部门工作任务繁重,校内评审专家可能无充足的时间对所有项目进行论证,可参考教育部对改善办学条件专项的评审方法,由专家制定评审要点,聘请评审机构具体完成项目的评审,集评审专家和评审机构所长,高质量的完成项目论证工作,为专项执行打好基础.
(四)加强财政专项资金过程管理,强化项目负责人责任意识
（1）提前启动项目前期准备工作,做到项目等钱.各归口管理部门应结合工作实际、提早谋划,提前作好项目库建设.项目预算一经确定,项目归口管理部门应及时细化预算,提前启动前期准备工作.项目实施单位应制定项目实施进度表,把时间、任务、经费落实到归口部门、项目负责人,本着项目等钱的原则,增强项目预算的可执行性.涉及工程维修、设备购置等按有关规定需要学校集中采购的,将招标工作前置,提前启动招标,加快项目实施进度.
（2）定期对项目执行进行排查摸底,做好经费统筹.归口管理部门应定期对归口管理项目执行情况进行摸底,及时了解项目进展情况,存在项目调整或实施方案变更的、项目实施完成预计有资金结余的、项目终止或预计难以执行的项目,应尽快做好统筹安排,报财务处备案,并按照学校规定程序,启动项目预算调整程序.
（3）落实预算执行分析及通报警报制度.高校财务部门应定期对学校的预算执行情况进行分析,找出原因、采取有效措施促进执行,并将关键时间节点预算执行情况,按照执行率排序方式通报,增加预算单位预算执行的紧迫感.根据财政部有关要求,凡预算执行进度低于计划执行进度10个百分点的预算单位均纳入警报范围,纳入警报范围内的单位应向学校做专题汇报.
（4）落实预算执行约谈制度.对达不到财政专项资金预算执行进度要求的单位,由相关校领导约谈单位负责人,共同分析问题、研究改进措施,督促该单位加快经费执行进度.对连续被约谈的单位,在全校范围内通报批评.
（5）加强相关政策宣传,提高项目负责人预算执行意识.预算执行有关政策,财政部、教育部会直接下达至高校财务部门,项目负责人可能不了解预算执行的具体要求,财务部门应通过召开培训会、制度手册、答疑等方式,加强政策宣传力度,强化其预算执行意识,为项目负责人“支招”,助其加快预算执行进度.
(五)完善项目执行考核制度,加强监督和管理
对财政专项资金进行考核,以及考核结果的应用,是加强财政专项资金执行管理的重要保障.高校应对各单位的财政专项资金预算执行情况实行考核,根据考核结果,可以对相关单位当年预算进行调整,并作为编制下一年预算的重要參考依据.同时,将当年财政专项资金预算执行任务和考核,纳入学校年度目标任务考核中,与单位总体绩效挂钩.对预算执行不力,导致上级部门减拨经费的,根据具体情况,分清原因和责任,追究相关部门和责任人的责任.
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