《论加快推动中国自由贸易区建设》
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摘 要：当今世界,贸易保护主义抬头,少数发达国家出现了“逆全球化”趋势.沧海横流,方显大国担当,作为世界第二大经济体,中国高举“经济全球化”大旗,以自由贸易区为平台,不断开创对外开放新局面.党的十七大把自由贸易区战略上升到国家层面,十八大提出要加快实施自由贸易区战略,十八届三中全会进一步提出要形成面向全球的高标准自由贸易区网络,十九大强调中国支持多边贸易体制,促进自由贸易区建设,推动建设开放型世界经济.本文从自由贸易区的概念入手,详述中国自由贸易区的实践和存在的问题,进而对中国自由贸易区建设提出合理化建议.
关键词：自由贸易区;经济全球化;对外开放
中图分类号：F74
文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.19.011
总书记在2019年“一带一路”国际合作高峰论坛上的讲话中12次提到了“开放”一词,8次提到了“贸易”一词.加快推进我国自由贸易区的建设,不仅顺应了建设开放型世界经济的潮流,而且是我国进一步提升经济开放水平,从而构建开放型经济新体制的重要举措.当前,我国的自由贸易区建设面临着机遇和挑战,如何把握机遇从而加快推进我国自由贸易区建设值得我们深入思考.
1 自由贸易区的本质与范畴
自由贸易区最早可追溯到古希腊时代,当时腓尼基人将泰尔和迦太基两个港口划为特区,对外来的商船尽量保证其安全航行,不受任何干扰,这就是自由港的雏形.而自由贸易区就是从自由港发展而来的.
我们通常所说的“自由贸易区”有两种.一种是世界贸易组织定义的自由贸易区,即根据《关税与贸易总协定》第24条第8款,指由两个和两个以上关税领土所组成的,对这些成员领土间产品的贸易,已实质上取消关税或其他贸易限制的集团.如中国-澳大利亚自贸区,中国-东盟自贸区,北美自由贸易区都属于这种自由贸易区的典型代表.另一种自由贸易区是指国际海关组织定义的自由贸易园区,即《京都公约》中规定的：指一个国家或地区划在境内,实行优惠税收和特殊监管政策的小块特定区.如巴拿马科隆自贸区,中国（上海）自贸试验区,这些特殊经济功能区具有自由贸易园区的全部或某些特征.中国（上海）自贸试验区是属于国家层面的开放性、经济性、体制性试验平台,功能全面,体系较完善.
自由贸易园区和自由贸易区的根本区别就在于,自由贸易区是在一个国家关税区内,由政府税收主管部门实施有效的监管.而自由贸易港区则建立独立的税收监管体系,除法律规定少数商品和服务必须纳税之外,自由贸易港区实行免关税制度.
2 建立自由贸易区的理论背景和现实意义
自由贸易区已成为世界各国加强对外经济合作不可或缺的平台和手段.自由贸易区是自由贸易的产物,自由贸易是推动世界经济发展的重要力量,从自由贸易产生的那一刻起,人们对它的思考一天也没有停止过.
自由贸易理论最早可追溯至亚当·斯密的绝对优势理论,大卫·李嘉图的比较优势理论以及赫克希尔和俄林的生产要素禀赋理论则进一步说明了自由贸易的重要意义.1958年,著名经济学家阿尔伯特·赫希曼提出了不平衡增长理论为自由贸易区建设提供了重要理论依据.早在19世纪40年代初,马克思和恩格斯开始进行经济学理论研究,写下了《关于自由贸易的演说》等大量有关对外贸易的著作.从指导思想上看,我国的自由贸易区理论始终是在马克思主义的指导下,同时借鉴西方区域自由贸易理论的精髓,指导我国自由贸易区的建设.“十三五”规划以及党的十九大报告中都对我国自由贸易区建设进行了重要的阐述.
我国建设自贸区不仅有坚实理论背景,更有着重要的现实意义.建设自贸区是适应经济全球化新趋势的客观要求,同时也是构建开放型经济新体制的必然选择;建设自贸区既是积极运筹对外关系、实现对外战略目标、增强国际竞争力的重要手段,也是积极参与国际经贸规则制定、争取全球经济治理制度性权力的重要平台;建设自贸区同时也是吸引外资,引进国外先进技术与管理经验,开拓国际市场,维护我国发展利益的重要途径.
3 我国自由贸易区的现状与存在问题
总书记指出：“我们要促进贸易和投资自由化便利化,旗帜鲜明反对保护主义,推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展.”当前,世界的自贸区已遍布五大洲,多达千余个,其中2/3以上分布在发达国家或地区.中国是世界上最大的发展中国家,目前正在大力推动自由贸易区建设.
3.1 我国自由贸易区建设现状
对外,目前我国已签协议的自贸区有17个,涉及25个国家（地区）,正在谈判的自由贸易区有12个,正在研究的自由贸易区有8个.此外,我国还加入了一项优惠贸易安排,即亚太贸易协定.
对内,我国大力推行自贸试验区建设.2013年9月27日,国务院批復成立中国（上海）自由贸易试验区.这也是我国第一个区域性的自由贸易区.上海是全国最大的口岸城市,经济腹地十分广阔,具有建设自贸区的天然优势.上海对外贸易发达,外商投资众多,有比较完备的金融市场体系,这是自贸区运行的重要基础之一.
上海自贸区成功“试水”之后,2015年4月国务院批复成立中国广东、天津、福建3个自贸试验区,并扩展中国（上海）自贸试验区实施范围.2019年2月国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》,粤港澳大湾区也是继纽约湾区、旧金山湾区、湾区之后的世界第四大湾区,而中国广东自贸试验区就是粤港澳大湾区的重要引擎.
2017年3月31日,国务院批复成立中国辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西7个自贸试验区.这7个新设自贸试验区,横跨沿海内陆、贯通东西、兼顾东北,可以说是各具特色,各有侧重.
2018年10月16日,国务院同意设立中国（海南）自由贸易试验区,实施范围为海南岛全岛.2019年8月26日,国务院批复同意设立中国山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江自由贸易试验区.
自此,我国自贸试验区的建设布局逐步完善,从沿海到中部,再到西部的自贸区战略新框架已逐步构建,形成了覆盖东西南北中的改革开放创新格局,我国自由贸易区的“雁型阵”分布格局已经形成,全面布局、梯次推进、以点带面的对外开放路径已十分清晰.
3.2 我国自由贸易区建设存在的问题
总书记要求逐步构筑起立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的自贸区网络.李克强总理提出自贸区要勇于承担先行先试的职责,当好推进改革的掘进机、扩大开放的破冰船.目前,我国正在积极推进自由贸易区建设,由于国际政治经济格局错综复杂以及缺乏自贸区建设经验等原因,在建设过程中存在一些亟待解决的问题.
第一,我国的自贸伙伴国经济体量普遍较小,自由贸易区网络布局尚不完善.韩国的49个自贸伙伴中,有6个位居世界GDP前10位的国家之列.我国的自贸伙伴中,仅有3个国家在世界GDP排名前20位,而且排名都在10位开外.自贸区网络布局上,周边国家方面,我国尚未建立全面覆盖周边的自贸区网络,与日本、俄罗斯、印度等经济体量较大国家都没有签署自由贸易协定.全球方面,我国的自贸区网络尚未涉及北美地区和非洲,西亚、中亚和欧盟等大多数国家也未与中国开展自贸区建设.
第二,我国的自由贸易区贸易便利化水平较低,开放广度和深度不足.2019年11月世界银行发布的《全球营商环境报告2020》显示,跨境贸易指标上升9位,位列全球第56位.在服务贸易领域,我国对外资金融机构的股权比例以及资金流动等仍有诸多的限制;在货物贸易领域,目前我国货物的零关税商品比例偏低、敏感或例外产品比例偏高,这就大大降低了自贸区带来的收益.除中韩、中澳自贸协定以外,其他已签署的协定均未承诺准入前国民待遇和负面清单.对自由贸易区新议题也较少提及.
第三,没有形成系统的自由贸易区法律法规.自贸区的发展离不开规范的法制环境.2015年3月,全国人大常委会授权国务院在自贸试验区可以暂时调整《中华人民共和国外资企业法》《中华人民共和国中外合资经营企业法》等有关法律规定的行政审批,2016年12月30日,最高人民法院颁布了《关于为自贸试验区建设提供司法保障的意见》.但是截至目前,仍然还没有专门的法律法规对我国自贸区内各类主体的权利义务进行全面和明确的规范.在全国没有统一的,专门的自贸区法律法规的情况下,不确定性的存在会直接影响国外投资者在自贸区的生产经营意向,不利于自贸区的可持续发展.
第四,部分地方政府对于自贸试验区的改革深意认识不足.自贸区是制度改革试验田,自贸区建设是“种苗圃”,不是“栽盆景”,具有极其浓厚的改革深意.那就是要把握国际通行规则,废除不符合市场规则的制度,改革行政审批制度、海关监管制度等,建立新的、与国际贸易,投资通行规则相衔接的基本制度体系和监管模式,通过“废”“改”“立”的方式,孵化出可复制、可推广、行之有效的制度.部分地方政府在没有很好地理解自贸区改革深意的情况下,将“自贸区”当成了新一轮的开发区,高新区建设,跟风上马自贸区,这就误解了自贸区的改革深意.以第二轮的自贸区申报为例,最典型的广东省最早的自贸区申报方案共涵盖三个地级以上市、三个国家级高新区,覆盖面积高达1363.5平方公里,几乎相当于五分之一个广州.而最终,广东自贸区获批的面积仅为116.2平方公里,原先申报的面积几乎是最终获批面积的12倍.广东自贸区上报面积过大的现象并不是个案,还有天津和福建的自贸区申报过程也存在着类似的问题.这类现象的出现并非偶然,还是因为部分地方政府对自贸区的认识上存在误区.
4 加快推进我国自由贸易区建设的建议
我国的自贸区建设之所以存在如上的问题,原因除了和国际政治经济格局错综复杂、贸易保护主义盛行等外部因素的影响之外,与我国自贸区建设起步较晚,经验不足等内部因素不无关系.针对我国自贸区建设中存在的问题,对于加快推进我国自由贸易区建设提出如下几点建议：
（1）进一步优化自由贸易区的建设布局.
目前国内已经形成自贸区雁型阵布局,接下来将按照“边试点、边总结”的原则,将自贸试验区向更广范围复制推广.对外方面,优化自由贸易区的建设布局要做到“两个积极”“一个逐步”.“两个积极”就是指要积极构建周边国家自由贸易区,积极构建“一带一路”沿线国家自由贸易区.“一个逐步”就是逐步形成开放、包容、普惠、平衡、共赢的全球自由贸易区网络.周边国家是中国自贸区建设的起点,我国目前已和韩国,东盟等周边国家建立了自贸区,同时也在积极推动中日韩自由贸易区的建设.2016年以来,随着英国脱欧、美国退出TPP,“逆全球化”集中升温,而构建“一带一路”沿线国家自由贸易区就是中国对“逆全球化”开出的一剂良方.自贸区的布局要以周边国家和“一带一路”沿线国家为支点,更要争取同主要区域经济集团如欧盟,甚至和美国等发达国家建立自由贸易区,最终目的是要逐步形成开放、包容、普惠、平衡、共赢的全球自由贸易区网络.
（2）提升自由貿易区的贸易便利化水平.
中国的贸易便利化水平与我国世界第一货物贸易国和第二大经济体地位很不相配.贸易便利化涉及的内容十分广泛,在自贸区谈判中也频频被提及.贸易便利化一般是指使用新技术,简化和协调与贸易有关的程序,推动货物和服务更好地流通.要提升自由贸易区的贸易便利化水平关键是要抓住两个方面：
一是要加强原产地管理,推进电子联网建设,加强与自贸伙伴原产地电子数据交换.进口到中国的产品,需要按照不同的税率去交纳关税和增值税,至于按照怎样的税率去缴纳要依据中华人民共和国海关进出口税则.我们以世界著名机床品牌安卡为例：安卡的总部设在澳大利亚,根据中澳自贸协定,中国的企业采购原产自澳大利亚的安卡磨床,可以享受0关税优惠,原先的贸易流程一直是澳方签发纸质版原产地证书,寄往中国后,由中国企业递交口岸海关审核无误才能享受0关税优惠,但在2016年中澳双方海关已经实现电子联网,采取电子原产地证书,即从澳方海关传输电子原产地信息给中国海关,3天左右就可以实现电子化放行,这就极大地提高了货物的通关效率.
二是要推进自由贸易区“单一窗口”模式实施.也就是通过“单一窗口”,贸易公司一次性递交交易相关的信息和单证,利用统一平台进行申报,并对所递交的信息进行一次性处理.目前,国际上通行的单一窗口模式有三种,瑞典的“单一机构”模式,美国的“单一系统”模式,新加坡的“公共平台”模式.我国可以借鉴国外先进经验,进一步推进具有中国特色的“单一窗口”模式实施.同时也要建立信息共享机制.争取做到凡可通过口岸部门间联网查验的和资料,不再要求企业提供.探索多环节合一、扁平化的口岸清关新模式.将现行货物报关报检按先后顺序进行的“串联”清关流程改为报关报检同步进行的“并联”清关流程.
（3）逐步提升自由贸易区的开放水平.
要提升自贸区的开放水平,要重点抓住四个方面;第一,要逐步扩大货物贸易和服务贸易市场准入,要坚持与自由贸易伙伴相互開放货物贸易市场,实现互利共赢,逐步推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放.第二,要逐步推进负面清单模式实施.所谓负面清单是指政府列出一张清单,规定哪些经济领域不开放,除了清单上的禁区,其他行业、领域和经济活动都许可.这种模式的好处是可以让外资企业对照这个清单实行自检,对其中不符合要求的部分事先进行整改,从而提高外资进入的效率.但是在我国,目前依然实行政府审批制,这就降低外资进入的效率.第三,积极推进自由贸易区新议题谈判.随着自由贸易区的自由化程度不断加深,在自贸区谈判中,知识产权,电子商务,环境保护,政府采购以及技术性贸易壁垒这五大议题被频频提及.技术性贸易壁垒在自贸区谈判中,常常作为重点议题.所谓的技术性贸易壁垒,就是指商品进出口国在实施贸易进口管制时,通过对外国进出口产品制定过分严格的技术标准,从而增加进口难度,最终达到限制进口的目的的一种非关税贸易壁垒.比如,我国的螃蟹出口由于隐性孔雀石绿这一项指标过分苛刻,就导致螃蟹出口极大受阻,实质上这就是一种技术性贸易壁垒.所以说参照国际通行规则及其发展趋势,结合我国发展水平和治理能力,在自贸区谈判中积极推进新议题谈判,对于提升自贸区的开放水平意义重大.第四,深化自由贸易试验区金融领域改革创新.要积极推动跨境人民币业务发展：着力推动人民币国际化,将人民币作为自贸试验区,跨境贸易和投资计价、结算的主要货币;推动投融资便利化：在涉外账户设置、资金划转和流动监测机制方面进行创新;建立健全风险防控体系：综合利用金融机构和企业主体的本外币数据信息,对企业和个人的跨境收支进行全面监测、评价并实施分类管理.
（4）完善自由贸易区的司法保障和人才保障.
自由贸易区的有序运行必须在法律框架内进行.2017年上海市第一中级人民法院发布了自贸区司法保障白皮书.白皮书内容不但囊括了过去一年该院涉自贸区案件的基本特点和十大典型案例,还对外公布了该院出台的涉自贸区案件审判指引修订版以及商事多元化纠纷解决机制实施细则等重要文件.要加强自贸区司法保障,各级人民法院必须要抓住三个重点：第一,提高认识,切实增强为自贸区建设提供司法保障的责任感和使命感.第二,充分发挥审判职能,特别是要重点关注自贸区的海事审判.第三,各级人民法院也要依法支持自贸区企业的创新做法并着力探索审判程序的改革和创新.
古人云“尚贤者,政之本也.”从世界各地自贸区的实践来看,自贸区的建设需要国际化、复合型的人才.要想建设好自贸区,同样需要把人才战略摆在核心位置,打造一支政治素质好、全局意识强、熟悉国内产业、精通国际经贸规则、外语能力强,谈判能力出色的自由贸易区建设人才队伍.福建自贸区获批不久,福建省就出台了《人才工作的十四条措施》,明确了自贸区高层次人才评价认定机制,对于高层次人才提供税收激励,安家补助等支持.不断完善自贸区的司法保障和人才保障,对于自贸区的可持续发展意义重大.
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