《WTO特殊和差别待遇适用之争与中国应对策略》
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摘 要：自从特朗普执政以来,对WTO多边贸易体制表达了强烈不满,要求中国、南非、印度、巴西等部分停止适用“特殊与差别待遇”规则.特殊与差别待遇规则是广大发展中国家经过长期的斗争和谈判中得来的,是维系发展中国家融入国际贸易体系的重要手段.对于中国而言,特殊与差别待遇具有现实意义,对部分产业有保护作用,也可以对中国参与贸易谈判提供支撑.因此对中国而言,应该坚持底线原则,继续加大国内经济体制改革,做好中长期停止适用的准备.
关键词：WTO;特殊与差别待遇;适用;争议;改革
自从美国总统特朗普上台以来,大力推行贸易保护主义和单边主义政策,对以WTO为主导的全球多边贸易体系极为不满,其中“特殊与差别待遇”规则被美国政府视为是阻碍“公平贸易”的绊脚石,在多个场合要求已经获得高度发展的部分发展中国家“毕业”,不再享受这一待遇.美国对“特殊与差别待遇”适用的表态得到了欧盟的支持,但遭到了发展中国家的一致反对.美国之所以要求终止发展中国家享受特别与差别待遇,与其贸易保护主义政策是密切相关的.中国是WTO多边贸易体制的受益者,在过去18年来得益于此,因此特别与差别待遇对于中国而言具有重要意义,中国应该就美国的要求提出自己应对之策.
一、“特殊与差别待遇”规则的演变
GATT/WTO中的“特殊与差别待遇”规则是WTO各类协议中旨在推动发展中国家经济发展及保护其贸易权力的条款.这些条款赋予了发展中成员在全球贸易体系中某些额外或豁免权利,要求发达国家在贸易中给予发展中国家优惠的义务.“特殊与差别待遇”规则因包含在不同的WTO条约中,在不同的时期有不同的内容,对不同的国家也有不同的内容.按照WTO2018年最新公布的“特殊与差别待遇”规则的内容,发展中国家在多边贸易中享有155条优惠待遇,主要分为六个方面：第一,能够增加发展中国家贸易机会的规定;第二,能够维护发展中国家在多边贸易体系中获得相关权益的规定;第三,关于承诺、行动及贸易政策灵活安排的规定;第四,过渡期及敏感领域特殊保护的规定;第五,享有技术性援助权利的条款;第六,最不发达国家获得特殊贸易优惠的条款.长期以来,GATT/WTO未对发展中国家的标准进行界定,而是由各个成员在加入WTO的时候进行自我声明,确定是否以发展中国家的成员加入.当前WTO164个成员国当中,超过66%的国家自我声明是发展中国家,这就导致了特殊及差别待遇在适用中产生很大的争议.
二次大战结束后,美国主导了全球多边贸易体系的建立及缔约,最惠国待遇是GATT缔约时的核心原则,给予某些国家以特殊权利或待遇并不在缔约设计者的考量范围之内,而是发展中国家在长期的多边贸易实践中争取而来的.美国在1946年提交给GATT筹委会的缔约草案中,并未考虑到发展中国家在全球贸易体系中的不利地位,引起了广大发展中国家的不满.1947年在日内瓦缔约大会上,发展中国家提出要根据自身的工业发展情况,无需经过GATT的批准来实施发展保护,主要是进口数量限制.发展中国家的这个提案遭到了美国的反对,最终经过妥协,美国允许部分发展中国家在进口工业品大幅度增加的情况下,可以采取进口限制措施,但实施该措施的时候,需要获得其他缔约方的同意.只有当发展中国家在出现贸易逆差的时候,进口限制措施无需经过其他缔约方的同意.另外,作为对价,发达国家也保留进口限制措施的使用权.这种对价规定大大削弱了进口限制条款对于发展中国家的现实价值.但该提案依然具有历史意义,即发展中国家可以通过自身的努力使其在国际贸易处于劣势的情况下获得相应的地位承认及关注.
进入1950年代中期之后,发展中国家出口的初级品波动较大且发展中国家并无定价权,导致了发展中国家国际贸易条件急剧恶化,亟待建立新的国际贸易规则.1964年在日内瓦召开的联合国首届贸易及发展会议上,77个发展中国家联合起来发表了《77国宣言》.在宣言中要求发达国家接受发展中国家提出的“非互惠性质的普惠制”要求,即发达国家应该给予发展中国家以优惠待遇,但发展中国家可以不给予发达国家优惠待遇.实际上,这种单方普惠制是对最惠国待遇的一种颠覆.在发展中国家的集体施压下,1964年GATT专门就“贸易与发展”章节召开的缔约会议上,承认了发展中国家这一权利要求.在1968年联合国第二届贸发会议上,发达國家接受了发展中国家提出的非互惠性质的普惠待遇,并同意在自愿原则给予发展中成员限时关税单方优惠.1971年GATT贸易部长会议上,认定非互惠性质的普惠制并不违背最惠国待遇原则.1979年GATT回合谈判会议上,GATT缔约方一致同意给予非互惠性质普惠制以永久豁免权,发达国家承诺将会在关税优惠之外给予发展中成员更多的单方优惠.
经过发展中国家长期斗争争取来的非互惠性质的普惠制是GATT时代特殊及差别待遇的核心内容.WTO成立后,继承了GATT关于特殊及差别待遇的全部内容.不仅如此,还在新缔结的条约中扩大了这一规则的内容及条款,但减少了具有实际价值的优惠措施.在乌拉圭回合谈判中,基于发展中国家的要求,在服务贸易、知识产权、争端解决等协议中增加了“特殊与差别待遇”的内容.但在实施过程中,基于市场准入为前提的特殊及差别待遇条款在执行中大打折扣,而WTO对其实施没有执行相关的监督及审议,导致很多条款流于形式.
二、美国要求对部分发展中国家终止适用“特殊与差别待遇”的做法
(一)在WTO会议及贸易政策报告中要求终止适用
2017年12月,在WTO贸易部长会议上,美国贸易代表莱特希泽提出,中国、巴西、印度三国不能再享受特殊及差别待遇,要求对这三国终止适用特殊及差别待遇规则.2018年7月在WTO总理事会议上,美国再次指出,中国从WTO多边贸易体系中广获收益,虽然贫困问题还没有完全解决,但中国继续认为自己是一个发展中国家并适用特殊及差别待遇是不合时宜的.同时美国在贸易政策报告中也就这一问题继续论述.2018年3月,美国贸易代表办公室公布了《2018年总统贸易政策议程及2017年贸易报告》中指出,WTO的特殊与差别待遇规则严重侵害了美国公平贸易权益,WTO至今并没有对发展中国家进行明确的分类与界定,这就使得任何国家均可以通过自我声明的方式来宣称自己是发展中国家,从而在特殊与差别待遇规则中获益.并特别指出,中国、南非、印度、巴西这些快速发展的国家享受了和欠发达国家一样的待遇及制度安排,使得新的义务及承诺实施变得困难.
（二）通过提交专门议案要求终止适用
2019年2月,美国政府向WTO秘书处提交了一份名为《一个无差别的WTO：自我声明导致多边贸易体系边缘化》的提案.该提案指出,部分G20、经合组织成员国以及某些高度发展的发展中国家通过自我声明来享受特殊及差别待遇,与该规则旨在帮助不发达国家融入全球贸易体系的初衷相悖.2019年3月,美国贸易代表办公室又向WTO理事会提交了一份名为《总理事会决定草案：加强WTO协商功能的立场》,要求立即取消四类国家享受的特殊及差别待遇：一是经合组织成员国及即将加入该组织的国家;二是20国集团成员国;三是按照世界银行的人均GDP标准已经迈入了中等收入的国家;四是在全球贸易总额中占比5%及其以上的国家.2019年3月,美国公布了《2019年总统贸易政策议程及2018年贸易报告》,进一步指出,特殊及差别待遇是WTO改革的四大核心内容之一,必须要加速推进这一动议的谈判,重新制定特殊及差别待遇规则的内容.并着重强调,中国、巴西、印度、南非等四国不能继续以发展中国家身份享有这一待遇.为此,美国详细列举了过去20年来这四国经济社会发展、对外贸易、扶贫等方面的数据,如果这几国继续通过自我声明的方式来强调自身的发展中国家身份,就会导致WTO多边谈判机制陷入瘫痪,并要为此负责.
基于美国提出的部分国家“毕业”的要求,各方表达了自己的立场.欧盟在2018年9月发布的《WTO改革方案》中表达了对美国态度的支持,认为当务之急是必须重新界定发展中国家的定义,并按照此定义进行严格分类,鼓励部分高度发展的发展中国家逐步退出适用这一待遇.欧盟虽然认为部分国家不再适用特殊与差别待遇,但同意设置一个过渡期.WTO中的发展中成员对美国提案及欧盟的态度强烈反对.中国、印度、南非等国家在2019年4月18日共同向WTO理事会提交了《发展中国家的特殊及差别待遇对于促进发展及包容的意义》的报告,在该报告中通过系列的数据列举了发展中国家和发达国家之间的巨大差距,发展中国家通过自我声明的方式认定适用特殊与差别待遇具有历史合法性.并认为,阻碍全球多边贸易体制发挥作用的不是特殊及差别待遇规则,而是欧美不断推行的贸易保护主义和单边主义,这也是导致多哈回合谈判停滞不前的根本原因.
（三）美国政府单边行动要求终止适用
2019年7月27日,特朗普签署了《改革WTO发展中国家地位的备忘录》（以下简称《备忘录》）,要求美国贸易代表办公室要采取一些可能的手段来改变WTO的“不公平”,防止发展中国家在没有经济及贸易指标佐证的情况下通过自我声明来要求使用特殊及差别待遇,并要求60天内汇报进展.如果在90天内依然没有取得实质进展,美国将单方面不再承认WTO体系下部分发展中国家的地位,并不支持这些国家加入经合组织.美国的备忘录将矛头首先指向了文莱等石油富国,认为这些国家人均GDP远超发达国家水平,接着又将矛头指向中国,但与判定文莱等小型国家的指标不同,指责中国经济总量已经跃居全球第二,还依然声称自己是发展中国家.美国认为必须改变类似于中国这样的国家还继续适用特殊及差别待遇,否则将会对美国带来全球性挑战.
三、“特殊及差别待遇”规则对中国的意义
中国作为全球最大的发展中国家,特殊及差别待遇对于中国的现实意义是不言而喻的.GATT/WTO各类协议中这一规则的条款多达155条,中国能够真正享受只有107条,其中在2001年加入WTO的时候,在欧美国家的压力下放弃了45条,还有3条对中国不适用,真正有意义的条款只有大约50条.
（一）技术援助作用
尽管中国能够享受其中的107条,但真正有意义的条款只有50条.如果中国继续放弃这50条,那么中国当下做出的让步远超了加入WTO时的让步.在对中国适用的50个条款中,有22条是关于技术援助方面的规定.技术援助条款对发展中国家意义重大,技术援助条款實际上就是能力援助.发展中国家在全球贸易体系中的最大缺失就是能力不足.如果中国继续放弃这些条款,那么就无法获得发达国家的技术援助来促进贸易发展,并且还需要帮助其他发展中国家来提升能力建设,这显然超出了中国的承受能力.
（二）产业保护及谈判支撑作用
具体而言：第一,部分条款对中国产业发展提供了重要的保护.最典型的就是《服务贸易总协定》中关于禁止政府补贴行为,但该条对通过自我声明是发展中国家的成员并不适用.由此我国政府对服务业提供补贴并不违背WTO规则,这对我国服务业发展及服务贸易保护作用明显.第二,部分条款能够对中国参与多边或双边贸易谈判提供战略支撑.如GATT1994年第36条第8款的规定,在削减或取消对发展中国家关税及其他贸易壁垒谈判中,发达国家不能期望能够获得对等的承诺.由此看,发展中国家和发达国家在关税减让及其他贸易壁垒谈判中,不需要做出对等承诺.美国要求中国必须采取对等贸易,实际上就是违背了这一条款的内容.第三,部分条款对维护中国在WTO中的合法权利提供了支持.最典型就是在贸易争端解决中的特殊待遇,如果争端发生在中国与发达国家之间,中国可以自行选定一名来自于发展中国家的法官担任专家组成员.另外发展中国家还享有磋商期延长、获得WTO秘书处提供法律援助等权利.
（三）权利延续作用
WTO作为全球多边贸易体系,以后会继续推行各类新协定谈判,这些新协定中同样会设有特殊及差别待遇的条款,这些条款对中国同样具有重要价值.比如,目前正在推进的数字贸易谈判,美国主张数据自由流动、放宽数字安全限制等.中国近些年跨境电子商务取得了巨大成就,在跨境电商贸易等方面优势明显,但并不主张数据自由流动.如果以发展中国家的身份参与谈判,就能够获得与自身发展阶段一样的权利,发达国家的主张就不能强加在中国身上.
四、中国应对“特殊及差别待遇”适用争议的策略
(一)坚守不放弃发展中国家身份的底线
在2001年加入WTO的时候,发展中国家身份是中国入世坚持的重要原则之一.虽然遭到了美国的强烈反对和阻挠,但获得了绝大多数成员方的认可,并放弃了部分特殊及差别待遇条款.在过去18年时间内,中国坚持发展中国家的身份这一原则没有动摇.当前,中国面临的外部经济压力比2001年入世的时候更为严峻,特别是中美贸易摩擦前景不明的情况下,中国坚决不能放弃发展中国家的身份.因此,面对欧美的施压,中国应该与印度、南非、巴西等国家联合起来,加强与欧美各国进行对话,并将这一对话融入到WTO改革谈判中.当然,从中长期角度看,中国也应该立足于客观事实,在坚守底线的情况下,可以选择放弃部分实际操作性不强的条款.按照国内产业发展的差异及对外贸易的优势,分步骤分类型停止适用,充分展示中国的大国责任担当.
（二）反对美国的“双重标准”
自从特朗普上台后,美国就以WTO多边贸易体系受害者自居,将贸易逆差归结与WTO体制的不公以及发展中国家享有的特殊及差别待遇太多.但实际上,美国一直单方面采取了很多违背WTO规则的做法.比如对农业领域进行大量的变相补贴;针对中国企业的投资并购,滥用安全审查权;对某些在政治上与美國有冲突的国家,自行使用单边经济及贸易制裁.美国的这些做法,有的是直接违背了WTO规则,有的是适用过程存在较大争议,有的是美国以国内法高于WTO法作为借口.不管是哪种情况,美国在过去20年的时间内违背WTO规则的做法是客观存在的.换言之,美国要求中国不再适用特殊及差别待遇,而其自身却在不断违背WTO规则,这是明显的“双重标准”.基于此,中国应该联合其他发展中国家,如印度、南非、巴西等国,联合向WTO理事会提交议案,约束美国违规行为,从而获得与美国进行谈判的更多话语权.
（三）明晰“特殊及差别待遇”规则内涵及适用范围
“特殊及差别待遇”作为具体的规则,体现在很多不同的条款之中.在具体规则制定方面,中国应该联合其他发展中国家加强与发达国家之间的谈判,力争做到各个条款的内容明确,用语清晰,避免发达国家将授权性条款理解为义务性条款,将不具有约束力的条款理解为约束力条款.从可操作性的层面上看,要WTO成员一致协商来改变“特殊及差别待遇”规则表述存在一定的困难.即便是在发展中国家内部对改规则的理解也存在不一致.因此,中国应该发挥主导作用,联合印度、南非等国家先加强与欧美日等发达国家的协商,在力争达成共识的基础上,再通过多边贸易谈判来予以确定.另外,还需要明确不同协定中具体条款的适应范围与对象,进而从侧面推进对发展中国家的分类及界定,从一定程度上可以堵住美国及其他发达国家之口.
（四）推进国内经济体制改革
中国要继续推进经济体制改革,释放经济增长活力.客观看,中国如果长期“不毕业”是不现实的,未来中国一旦迈入了高收入国家行列,特殊及差别待遇就难以适用.因此中国要做好这一准备,苦练内功.一是要继续推进国有企业改革,建构更加公平的竞争环境与市场秩序;二是要加大基础研究的支持力度,大力促进产学研的结合,提升核心技术的创新力;三是积极应对老龄化,注重高科技人才培训,应对老龄化后的劳动力市场压力;四是加强与发达国家之间的对话与合作,积极参与新一轮多边贸易规则谈判,取得谈判的主动权.
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