《对因事故伤害直接提出工伤认定申请期限的理解》
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摘 要 工伤认定事关权利人的工伤保险待遇的给付,因此,对职工因事故伤害直接提出工伤认定申请期限的理解显得尤为重要.本文通过一则真实的案例引出职工因（交通）事故伤害后由职工或者其直系亲属、工会组织直接提出工伤认定申请期限问题,然后通过对上述有关权利人直接提出工伤认定申请期限的性质、申请期限的理解,为工伤认定理论及司法适用提供参考意见.
关键词 行政法 工伤保险 工伤认定 申请期限 事故伤害
中图分类号：D922.28 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.031
一、问题的提出
2018年4月11日下午,家住广西藤县的黎某才驾驶摩托车在下班途中与黄某驾驶的货车发生碰撞,造成黎某才受伤及两车不同程度受损的交通事故.事故发生后,黎某才被送往医院抢救,住院治疗两个多月,也导致了多等级伤残.2018年5月10藤县局交警大队作出了交通事故责任认定书,认定黄某负事故的主要责任,黎某才负事故的次要责任.因黎某才所在单位未为其申请工伤,黎某才遂于2019年4月23日委托其近亲属直接向藤县劳动和社会保障局提出工伤认定申请,但藤县劳动和社会保障局以其申请超过事故伤害发生起1年为由,作出不予受理的决定并送达黎某才.黎某才不服,认为其自交通事故发生之日起至交通事故责任认定书送达之日止,这段时间应当不计算在工伤认定申请期间,故直接向当地人民法院提起行政诉讼,请求人民法院依法撤销藤县劳动和社会保障局工伤认定申请不予受理通知书,并责令其依法受理工伤认定申请并认定其属工伤.
近年来,像黎某才这样的职工因受到事故伤害,由于所在单位没有依法及时提出工伤认定申请而由职工本人或其直系亲属直接向劳动保障行政部门提出工伤认定申请的案例屡见不鲜.根据现行《工伤保险条例》第十七条第二款的规定,用人单位未在规定期限提出工伤认定申请的,工伤职工或者其直系亲属、工会组织在“事故伤害发生之日起1年内”,可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请.但现实中,不少工伤认定申请因故并未能在上述字面规定的“1年内”正式提出,也因此导致劳动保障行政部门在接收申请材料后,未经实体审查便以申请超过法定期限1年为由作出不予受理的决定.又因大部分申请人仍对“民告官”存在错误的认识,使得大部分申请人直接放弃救济权利,听天由命;少部分则提出行政复议或行政诉讼,从此踏上漫长的维权之路.
二、职工因事故伤害直接提出工伤认定申请期限的性质
关于职工因事故伤害直接提出工伤认定申请期限的性质,理论及实务界存在主要三种不同的意见.第一种意见认为,这种期限类似于诉讼时效,可比照适用中止、中断和延长制度;第二种意见认为,这种期限属于除斥期间,不适用中止、中断和延长制度,如权利人未在此期限内提出申请,则彻底丧失了该权利;第三种意见认为,这种期限属于劳动保障行政部门行政确认的一种程序性规定,虽不适用中断制度,但却能因某些法定事由的出现适用中止甚至延长制度.笔者认为：诉讼时效是指民事权利受到侵害的权利人在法定的期间内不行使权利,当该期间届满时,权利人将丧失胜诉权利即胜诉权利归于消灭.诉讼时效期间的起算点是从权利人知道或者应当知道其权利受到侵害之日起开始计算,诉讼时效可因法定事由中断、中止和延长.职工因事故伤害直接提出工伤认定申请期限的起算,也即直接申请工伤期间的开始,虽应从权利人知道或应当知道其所受的事故伤害为工伤之日起开始计算,但这并不完全类似于诉讼时效,特别不能适用中断制度,否则必然会导致劳动保障行政部门行政效率低下,也未能督促有关权利人及时行使权利,有违行政法的高效原则;至于延长制度,《工伤保险条例》第十七条第一款规定由所在单位提出申请的“遇有特殊情况,经报社会保险行政部门同意,申请时限可以适当延长”,笔者认为,职工因事故伤害直接提出工伤认定申请期限也应比照此予以适用延长制度（但本文在此不作展开）.除斥期间是指法律规定某种权利存在的期间,权利人在此期间内不行使相应的权利,则在该法定期间届满时会导致该权利的消灭.除斥期间为固定的不变期间,不存在中止、中断和延长情形,因而,权利人如欲保全自己的权利,就必须在除斥期间内行使权利,否则错过该期间,权利人的实体权利即告消灭.据此可见这种工伤申请期限也不属于除斥期间,因为综合我国现行工伤认定申请制度,无论从理论上还是实践上来看,实际上均承认并确认了应当适用中止的例外情形.故笔者同意上述第三种意见,即这种工伤申请期限属于劳动保障行政部门行政确认的一种程序性规定,工伤认定申请期限的起算,也即工伤申请期间的开始,应从权利人知道或应当知道其所受的事故伤害为工伤之日起开始计算1年,该期间因法定事由的出现而中止甚至可以延长,这些法定事由包括不可抗力等非因职工或者其近亲属自身原因所耽误的时间,该时间不计算在工伤认定申请期限内.
三、对职工因遭受事故伤害而由职工或者其直系亲属、工会组织直接提出工伤认定申请期限的理解
僅从《工伤保险条例》第十七条第二款“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的,工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内,可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请”的文义理解,毋容置疑,由职工或者其直系亲属、工会组织直接提出工伤认定申请的,需在事故伤害发生之日起1年内提出申请.但是请注意,该条款并无规定申请人错过1年期限的应当如何处理,也并非应当不予受理,或者虽可受理,但应当不予认定工伤.实践中劳动保障行政部门一般直接拒绝申请人的申请材料,且不出具任何收到材料的文书,或者接收材料后便形式上“审查”数日即通知申请人不予受理工伤认定申请.这样显然对受伤职工或者其近亲属的程序性权益产生了巨大的侵犯,进而侵犯了他们的实体权益.关于申请期限（1年）的理解,笔者认为,不应将《工伤保险条例>第十七条第二款孤立开来仅从本条款文义上理解,而是应当将其置于整个工伤保险法律体系中去整体理解,换言之,只有理解整个工伤保险法律制度,才能准确理解上述条款的真正涵义.根据2005年2月1日国务院法制办公室《关于对（工伤保险条例）第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示》的复函（国法秘函〔2005〕 39号）精神,上述1年的申请时限“应扣除因不可抗力耽误的时间”（请注意,这里用的是“扣除”二字）.最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（法释〔2014〕9号）第七条第一款的“由于不属于职工或者其近亲属自身原因超过工伤认定申请期限的,被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内”,该条第二款具体列出了“应当认定为不属于职工或者其近亲属自身原因”的五种情形,显然,回过头来看,该条第一款规定的是兜底情形,即除了第二款明确列出的五种外的其他人民法院认为可以视为不属于职工或者其近亲属自身原因的情形（请注意,这里用的是“不计算”三字）.基于现行司法终局的法律制度,不仅人民法院在司法审查中对申请期限的理解应当以法释〔2014〕9号解释为准,社会保险行政部门在具体工伤认定工作过程中,亦应当对上述规定参考适用,否则将导致行政机关和司法机关各行其是,让社会公众无所适从.根据法释〔2014〕9号解释并从《工伤保险条例》保护职工合法权益的立法原则和关怀弱势群体的立法精神上看,可以明确：
首先,事故伤害发生之日即为职工或者其直系亲属、工会组织等直接申请工伤认定1年期限的起算日.
其次,该期限可因法定事由而中止,这些法定事由包括不可抗力等非因职工或者其近亲属自身原因所耽误的时间,如因机关交通管理部门的交通事故责任认定书未送达导致权利人无法明确知悉其所受事故伤害符合工伤条件的时间.无论国法秘函〔2005〕 39号文用“扣除”来表述,还是法释〔2014〕9号解释用“不计算”来表述,实质上均引起了1年申请期限的中止.
再次,中止事由由最初国法秘函〔2005〕39号文认可的“不可抗力”发展到后来法释〔2014〕9号解释另增加四种情形并以“由于不属于职工或者其近亲属自身原因超过工伤认定申请期限的,被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内”作为人民法院行使自由裁量权的兜底情形,均充分尊重客观实际而丰富了申请期限中止的内容,切实保护了申请人的合法权益.
最后,法律不強人所难,既然权利人未“知道或者应当知道”其所受事故伤害符合工伤条件,法律不可能强其所难,硬将该期间计算在申请期限（1年）内的.
因此本文开篇提及的黎某才在下班途中遭受交通事故伤害案件中,也因《广西壮族自治区实施〈工伤保险条例〉办法》第十三条第二款第（三）项明确规定,受到交通事故伤害的,应当提交机关交通管理部门的证明材料,而交通管理部门未送达交通事故责任认定书前,黎某才本人无法知悉其受交通事故的伤害确符合工伤条件,因此其遭受交通事故伤害后至藤县局交警大队交通事故责任认定书送达其前这段时间引起了工伤认定申请期限（1年）中止,该期间不应计算在1年的申请期限内.笔者认为,即便该案不是发生在广西,根据前述的体系解释,职工因受到交通事故伤害后至机关交通管理部门出具有关证明材料前,这段时间也应当不计算在工伤申请的1年期限内.
四、结语和建议
工伤认定事关权利人的工伤保险待遇的给付,因此,对职工因事故伤害直接提出工伤认定申请期限的理解显得尤为重要.通过本文的充分诠释,笔者认为职工因受到事故伤害后由职工或者其直系亲属、工会组织直接提出工伤认定申请期限问题已经十分清楚,特别是申请人的申请期限是否超过法定的1年期限已比较明确,亦即职工因受到事故伤害后由职工或者其直系亲属、工会组织直接提出工伤认定申请期限的起算应从职工或者其直系亲属、工会组织知道或应当知道该职工所受的伤害为工伤之日起开始计算1年,该期间因不可抗力等非因职工或者其近亲属自身原因所耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内.但如果要进一步明确细致,期待由全国人大结合工伤保险制度的理论及实践进行国家立法,并对职工因遭受事故伤害直接提出工伤认定申请期限的起算点、中止、延长事由进行明确规定,或由国务院根据前述所提出的建议对《工伤保险条例>第十七条进一步修订完善,这样执法者、司法者更能准确地处理这种案件,也更能保护工伤职工的合法权益.
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