《揭开白宫决策中枢的神秘面纱》
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《白宫掌权者：美国国家安全委员会（1947-2019）》
孙成昊 肖河/著
2020年7月出版
时事出版社
美国国家安全委员会（国安会）自1947年成立以来几经变迁,逐渐从较为波动走向较为稳定的组织框架,也日益成为白宫决策的“神经中枢”.《白宫掌权者：美国国家安全委员会（1947-2019）》一书重点从国安会的组织自身演进、利益集团政治、国际环境变化三个角度考察国安会成立至今的演变路径、规律和启示.
美国国家安全委员会在最低程度上,必须满足一个组织能够自我维持和壮大的基本条件,比如必须维持政治权力、合法性、人力和财力以及职权范围等.同时,作为一个官僚组织,其必然要遵循不断追求自我膨胀的“铁律”.在满足最低程度的组织需要后,国安会还必须满足国内政治的要求,配合不同总统的领导风格及其背后的政治理念.在满足这两个层次的需求之后,国际环境还会有力地塑造国安会的组织形态.这是因为国际环境会影响美国国家安全精英的战略决策,而任何一种国际战略在官僚政治中也不是中立的,一样会带来“赢家”和“输家”,这就引发了包括国安会在内的整个国家安全机制的变化.
在上述三个维度的分析下,本书试图总结出有关美国国安会决策机制发展的一些特征.
首先,美国国安会的发展模式并非一成不变,而是在曲折中摸索前进.每一任总统的国安会都存在模式上的个体差异,国安会受到的重视程度也不尽相同.其中,有两届政府的国安会可以被视为划分发展阶段的重要节点.一是艾森豪威尔任内的国安会,其模式代表了国安会成立后机构化的巅峰.在此之前,杜鲁门执政时期的国安会处于摸索和试错阶段.直到朝鲜战争爆发后,杜鲁门才逐渐重视国安会,形成了自己的风格.在艾森豪威尔之后的近三十年的发展历程中,国安会的发展并没有形成足够清晰的脉络,而是反复在不断调适中寻找新定位,沦为体现历届总统个性的舞台.二是老布什任内的“斯考克罗夫特模式”影响深远,成为之后历届国安会的样板.相比肯尼迪灵活性强、组织力弱的国安会模式,“斯考克罗夫特模式”在组织稳定性上有了巨大进步.其按照职级划分的纵向委员会规定了政策协调的流程,此后的政府也基本沿袭了这一架构,只是在具体的委员会设置上进行调整.
其次,“大安全观”是美国国安会创立和演进的思想基础.美国的国家安全观一直随着国际环境的变化而调整,从冷战时的两极格局到苏联解体后的“一超多强”,美国国家安全的概念和观念也在不断发展演变,推动国安会进一步调整或扩容.国安会作为总统的国家安全政策制定和协调机制,理应拓展职责,应对更多挑战,如具有跨国性质的国土安全问题、恐怖主义、核扩散、网络攻击、能源安全和经济危机等,而这些都不可避免地与美国的全球策略息息相关.
再次,协调模式是美国国安会跨部门合作的基石.跨部门协调机制是国安会相关制度设计中最重要的一个环节,堪称国安会的灵魂.为了让其能够真正顺畅地运行,几代美国人在其上花费了颇多的心血,这一切都说明门之间的政策协调并不容易,要想让机制运转起来远比创建更为困难.目前,美国政策界围绕这一“斯考克罗夫特模式”已经达成了基本共识,那就是在可预见的未来其将长期有效地运作下去.这一机制设计的成功根源就在于建立了稳定的从高到低的跨部门日常协调渠道,实现了部门间政策的前期协调和沟通,有效减少了部门间摩擦.
最后,独立多元是美国国安会幕僚体系的特征.美国国安会幕僚体系的演进是为一个总体目标服务,那就是让跨部门政策协调机制能够真正地运行起来,并且在运行过程中能够保证其不脱离既定的轨道.因此,必須保证其有一定的“独立性”,不会为任何一个单独的行政部门或机构所控制,国安会幕僚必须拥有独立的编制、地位和组织文化.同时,又要确保国安会幕僚在来源和去向上的“多元”.来源“多元”要求其成员应当来自于涉及国家安全政策的各个部门,其中尤其要保证官僚系统外人士的比例,创造能够与总体政策协调和规划这一职能相匹配的组织结构和环境;去向“多元”则保障国安会自身不会变成新的封闭官僚系统,能够在长时间内实现服务最高决策者的目标.
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