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摘 要：强制储蓄和低存低贷虽然是我国住房公积金互助性和政策性的重要保证,但是由于储蓄者和借款人是不对称的,大量中低收入参缴者低息存款的损失不能通过低息贷款的收益得到弥补,有悖公平性原则.为了完善我国的住房公积金制度,更好地解决中低收入群体的住房问题,应当借鉴国际经验,在制度内设立额外的利益补偿机制.
关键词：住房公积金 强制储蓄 利益补偿 公平性
中图分类号：F832.1
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2015）10-074-03
我国住房公积金制度创立以来在推进住房分配货币化改革、建立职工个人住房资金专户积累机制、促进我国住房金融发展和廉租房建设融资等方面发挥了重要作用.虽取得令人瞩目的成就,但中低收入人群住房问题未获彻底解决的事实严峻考验着我国住房公积金制度,国内学术界和公众对其公平性的质疑仍不绝于耳.如何通过建立利益补偿机制来保证我国住房公积金制度的公平性,维护中低收入参缴者的利益,对完善我国住房公积金制度以及推动保障安居工程建设都具有重大的现实意义.
一、为何要对住房公积金部分参缴者进行利益补偿
我国住房公积金是强制积累的“低存低贷”基金,其制度运行存在着内在的逻辑矛盾.由于按工资一定比例缴存是法定并强制的,没有考虑参缴者收入高低和今后有无能力购房贷款,按月存入的公积金储蓄全部采取低利率计息,不管公积金如何增值,只要参缴者不参与公积金贷款就很难成为公积金的受益对象.事实上,只有那些有能力购房者才可以申请获得公积金贷款,通过低息贷款利息优惠弥补储蓄低息损失并获取房屋增值收益,而这些具备购房能力的人以中等以上收入人群为主.中等以下和低收入人群往往因无力承受房价而难以通过购房贷款的低息福利弥补储蓄低息损失.很多学者经过多地区调查研究证实了上述结论.清华大学教授刘洪玉等（2007）以江苏省常州市的微观抽样数据作为对象,将公积金参缴者的月缴基数由低到高排序,按照七等分收入组的划分标准分为最低收入组、低收入组、中等偏下收入组、中等收入组、中等偏上收入组、高收入组、最高收入组,统计七分组中各组公积金贷款概率,得出参缴者的收入越高其使用公积金贷款的概率越高,与事实相符,即收入高的家庭有更强的经济能力购买商品房和改善住房条件,所以其公积金贷款的概率也更高.张梅达（2000）从收入层次入手,以北京、上海和合肥三个城市的公积金贷款为案例,发现北京、合肥使用公积金贷款储户中、高收入者占比为40%,中等偏上收入者占比为34%,相应的中等偏下和低收入者只占到26%.在上海使用公积金贷款储户中,高收入者占比为20%,中等偏上收入者占比为58%,中等偏下和低收入者占比为22%.李锋等（2006）对某市住房公积金贷款进行了详细的调查统计,得出上年度缴存额位于前10%的高收入职工申请公积金贷款占该年发放住房公积金贷款总户数的12.7%,相比之下缴存额位于后10%的中低收入职工申请贷款的户数仅占当年总贷款户数的1.7%.
可见,在现行住房公积金制度下,有相当部分的中低收入参缴者,不仅没有享受到公积金福利贷款,还用自己低息存款损失补贴了使用贷款的中高收入参缴者,成为住房公积金制度的“净贡献者”,不仅有失公允,也有悖于住房公积金的互助性和政策性本质.结果导致公积金的潜在受益人群体只是城市就业人口的一小部分,即主要是那些经济情况较好的国有企业和那些最不可能下岗甚至享受特权的职工.可以说,目前的住房公积金制度不仅未能提升弱势群体的福利水平,而且在一定程度上颠倒了收入再分配的方向,偏离了住房公积金制度的初衷.在目前我国贫富差距已然较大的背景下,自由主义的分配原则易导致社会群体间出现隔阂抵触,损害社会间的团结协作,相比而言,既具有平等主义思想,又强调重视社会最少受惠成员利益的西方罗尔斯主义分配公平观无疑更利于我国社会的发展与安定,其“平等原则”、“差别原则”及“补偿社会最少受惠者”的思想对我国住房公积金制度的公平性原则具有借鉴意义.在我国现行的住房公积金制度下,承担了住房公积金缴存的义务而仍旧无力承担购房成本、且亦不符合廉租房申请标准的这类人群就是该制度的最少受惠者,既然住房公积金已经让使用公积金贷款的参缴者通过贷款解决自身住房问题,享受到参缴住房公积金的益处,那么对于未能解决住房问题、承受储蓄存款损失的这部分中低收入参缴者,理应在制度内设立额外的利益补偿机制.
二、国际典型住房金融制度利益补偿的经验
在研究住房公积金利益补偿问题之前,有必要先借鉴一下国外相关住房金融经验.纵观全球住房金融的融资模式,主要分为互助储贷、强制储蓄和证券市场筹资三大模式.以美国、日本等为代表的证券市场筹资模式,其住房金融制度高度市场化,住房问题通常通过市场进行解决,不存在利益补偿问题.以新加坡、巴西、马来西亚、墨西哥等为代表的强制储蓄模式则普遍重视利益补偿,按照边沁的强制储蓄理论,强制储蓄抑制储户当前消费愿望,若没有响应公平、合理的利益补偿弥补储户可能产生的损失,就会产生不公平.以德国、法国为代表的互助储贷模式,与我国目前强制性住房公积金制度明显不同,但其在融资奖励、配贷方面的成功经验对缓解我国住房公积金制度不同参缴者利益分配不公问题也有借鉴意义.
1.新加坡的论文范文公积金制度.作为强制性储蓄制度中最为典型的新加坡论文范文公积金制度建立于1955年,现已成为一种涵盖多种保障的综合型社会保障制度.新加坡论文范文公积金配贷机制的特征是“存贷分离、高存低贷”.“存贷分离”是指论文范文公积金的管理部门是论文范文公积金局,但其无权向公积金参缴者发放住房贷款,向购买组屋的参缴者发放贷款的只有建屋发展局.因此中央公积金局的运作不依赖于住房贷款的收益,且有政府债券收益提供保证,使其能够为公积金参缴者提供具有一定竞争力的储蓄存款利率.“高存低贷”是指论文范文公积金局以高于市场化的存款利率向公积金参缴者付给利息,同时建屋发展局以比市场化利率更为优惠的利息为公积金参缴者提供住房贷款.目前公积金存款利率为新加坡国内四家主要银行一年期定期存款利率的加权平均数,且不低于年利率2.5%,确保公积金不存在储蓄利息损失.贷款利率一般是在公积金存款利率的基础上上浮0.1个百分点,即缴存人申请组屋贷款利率为2.6%,低于市场贷款利率.
在新加坡论文范文公积金制度中,公积金福利功能不仅涵盖了住房保障,还延伸到医疗、养老等各类保险,这种综合型社会保障制度,使得储户在没有获得住房优惠福利时可以从养老、医疗等其他方面得到补偿,有助于实现住房公积金公平地对待每一类参缴者.
2.巴西的失业与保障公积金制度.巴西政府为保障住房投资与信贷资金来源,于1966年对社会保障制度进行改革,设立一种兼顾失业保险和住房保障的综合性社会保障资金——失业与保障公积金（FGTS,Unemployment and Provident Fund）,属于一种强制性的储蓄制度,由巴西国家银行运作管理.其主要做法是：雇主定期需按照雇员工资的一定比例（8%）,将归属于雇员的个人福利基金存入指定机构——保障就业基金会的雇员个人账户.这部分基金由政府转交给巴西的全国住房建设银行进行保管和经营,雇员个人账户的存款可以用来支付失业、养老和医疗论文范文,并于参缴后6年用于偿还住房贷款.
巴西失业与保障公积金制度属于强制储蓄范畴,但国家住房银行按物价指数对职工账户名义存款进行调整,一般按年利率加3%（通货膨胀率）计息支付存款利息,这种指数化保值机制不仅规避了像我国住房公积金“低存”的利息损失,还有效防范了通货膨胀带来的存款贬值风险.此外,巴西失业与保障公积金并非专款专用,不仅能用于住房贷款、住房补贴,当雇员在结婚、购房、偿还医疗论文范文和退休的情况下,也可以提取基金会的存款.多元化福利制度弥补了那些不能使用公积金低息贷款雇员的利益损失,对于我国住房公积金的利益补偿问题具有很大的借鉴意义.
3.德国的住房储蓄制度.住房储蓄制度是德国运用最广泛、最具有特色的一种政策性住房融资制度.德国住房储蓄制度是储蓄者通过签订自愿储蓄合同,先连续、足额缴存一定数额的资金,在达到一定年限和一定数额要求之后,才有权从该金融机构取得优惠利率住房贷款的一种融资方式.在德国,雇员可以在自愿条件下根据自身的收入高低、消费偏好大小、投资论文范*弱,决定是否签订住房储蓄合同.德国同样采用“低存”的融资模式,但为提高储户自愿储蓄的积极性吸引更多的资金进入住房融资体系,德国政府采取了多样化的住房储蓄奖励,包括创设住宅储蓄奖励、雇员储蓄奖和职工资产积累奖,还配套地提供了多种税收减免优惠政策,弥补储蓄存款利息的损失,保护雇员的利益.
德国住房储蓄也采取“低进低出”的运作模式,但在配贷中实行的指数化评分确保了每个储户都有机会获得低息贷款.评分值是反映存款人对储蓄群体所做贡献大小的指标,即存款额越多、存款期越长,评分值就越高,这样就给予了那些长时间存款,但未使用贷款的储户更多地使用贷款的机会,保障了储户存款义务和贷款权利的对称.德国储蓄银行每月计算一次评分值,并按评分值的高低来确认借款人资格和分配贷款顺序.考虑到不同雇员参缴住房储蓄时签订借贷合同的金额也不相同,为公正地评估不同的储贷合同,德国政府按每1000马克的借贷合同所获得的利息额来计算评估值,这样就保证了每个雇员（特别是中低收入阶层）都能得到公正而平等的配贷机会.
三、我国住房公积金参缴者利益补偿方式探讨
住房公积金作为我国住房领域最重要的一项公共政策,应公平地对待每一位缴存者,为其提供公平的住房贷款权利,使其获得相对公平的收益.对于同为储户的终身或长时间未使用公积金贷款解决住房问题的参缴者,既然目前条件下无法解决住房问题,就应该对其储蓄利息损失（出让平等的贷款权利）进行补偿.
1.建立制度内的利益补偿机制.结合我国的实际情况,相对公平的补偿原则应当是,使得从参与公积金缴存到退休公积金销户使用贷款的储户和未使用贷款的储户都能依据其自身对公积金资金池贡献大小获得相对合理的收益,简而言之就是单位公积金资金池贡献获得的收益对于使用贷款储户和未使用贷款储户是无差异的.对于未使用公积金贷款的储户来讲利益补偿方式可以有三种选择：第一种是额度补贴,即在储户退休销公积金账户时,一次性补贴一定数额的利息；第二种是利率补贴,即调整未使用贷款储户的储蓄利率,减少其利息损失,使其与使用公积金贷款储户一样获得与贷款优惠相当的收益；第三种是比例补贴,即借鉴德国的住房储蓄制度提供一定比例的缴存额度奖励.
2.逐步推进住房公积金的自愿缴存改革.强制储蓄是住房公积金对不同参缴者收益分配不公的重要根源.从长期来看,高效率的市场化运作是各国政策性住房金融的发展趋势,因此我国也应当逐步推行住房公积金的自愿缴存.这方面的改革在我国己有先例.2006年12月,上海市住房公积金管理委员会通过《上海市城镇个体工商户及其雇用人员、自由职业者缴存、提取和使用住房公积金实施办法》,明确规定上海市的个体工商户和自由职业者可以自愿缴纳公积金.之后,西安市、北京市、湖州市以及扬州市等先后都通过法律手段规定了城镇工商户以及自由职业者自愿缴纳住房公积金的合法性.在进行自愿缴存试点的同时,还需要不断改进公积金制度以增强其吸引力,如逐步提高政府对住房公积金的支持力度,根据居民不同的需求,设计不同利率、优惠政策的储蓄品种,或税收减免、股金分红等方式鼓励居民参加住房储蓄,也可以借鉴德国住房储蓄奖励实行多样化奖励政策,给予储户更多的选择机会,减少未使用公积金贷款储户的不公平感受.
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3.放宽住房公积金提取条件,进行多元化福利改革.目前我国住房公积金基本上只能用于住房领域即专款专用,福利范围小,用途少,也是未使用公积金贷款储户遭受福利损失的重要原因.在新加坡、巴西住房金融制度中,这种福利损失主要是通过多功能的“无差异组合”来弥补,即低收入未使用贷款者尽管在购房消费中丧失一定的优先补贴权,但在养老和就业保障方面得到政府的优先权.为此,我们可以借鉴德国、巴西、新加坡的住房金融制度,扩展住房公积金的外延功能,延伸到养老、医疗等社保领域,使得未能使用公积金贷款的储户从其他方面社保领域得到补偿,同时,也可以提高公积金提取的频率以减少公积金利息损失.如大连市已允许因疾病、子女上大学等造成家庭困难的职工提取住房公积金用于生活开支；武汉等多地放宽公积金提取条件,武汉从2014年7月1日起月收入在1900元以下且从未使用公积金贷款的职工可定期提取公积金；北京的住房公积金提取条件也放宽,由一年一次进一步放松为三个月提取一次.放宽住房公积金提取条件,推行多远福利化政策,有利于缴存公积金而没有能力买房的居民更为合理地使用住房公积金,减少储蓄存款的利息损失.
4.完善住房公积金配贷机制.以中低收入者为主的未使用公积金贷款的参缴者与使用贷款参缴者之所以存在利益分配不公问题,是因为储蓄者和借款者是不匹配、不对称的.因此,要完善公积金贷款的配贷款机制,给予未使用贷款的参缴者更多的贷款机会.目前我国公积金贷款审核基本比照商业银行的做法,谁收入高、支付偿还能力强,谁就最有可能得到公积金贷款.在评估贷款额度时通常只考虑到储户的缴存额度、余额以及收入水平等条件,没有全面考虑储户对住房公积金的贡献.为了保证住房公积金参与者权利与义务的对等,在配贷方面应采取一些利益补偿的措施,如在风险可控的条件下,降低中低收入者购房首付比例,提高中低收入者购房能力.特别是中低收入者购买经济适用房、限价房等保障性住房,除了降低首付款比例之外,还应该在保障性住房分配、资格审核过程中给予更多的优惠,通过政府机构或政策性金融机构提供担保,提高中低收入者获得贷款的能力.还可以尝试住房公积金贷款的权益转让机制,对于没有使用公积金贷款的职工,可以考虑将其贷款的权益转让出去,这样一方面转让论文范文可以补偿自己缴存公积金的利息损失,另一方面,可以让需要公积金贷款的职工获得更大比例的公积金贷款.除此之外,也可借鉴德国指数化的配贷机制,建立指数配贷标准,在贷款审核时以存款额与存款时间相乘为基础来衡量客户存款表现对整个住房贷款资金池的贡献度,存款额越多、存款期越长,评分值就越高,这样就给予了那些长时间存款,但未使用贷款的储户更多的使用贷款的机会,保证每个储户都能得到公正平等的配贷机会,保障参缴者权利与义务的对称.
[本文为辽宁省高等学校优秀科技人才支持计划项目（WR2013008）资助.]
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（作者单位：东北财经大学 辽宁大连 116025）
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