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2014年12月22日,国务院颁布第656号令,《不动产登记暂行条例》正式公布,并于2015年3月1日发放了全国第一本不动产权证,标志着不动产统一登记工作正式全面开展.2016年3月16日,许昌县不动产登记中心发放河南省第一本证书,标志着不动产统一登记制度在河南省开始全面贯彻落实.开展统一登记之后,登记机构由原来分散于土地、房屋、林地部门的登记工作统一由新设立的不动产登记机构*,但新颁布的《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》并没有明确不动产登记机构的审查义务界定.为更好地服务现阶段全省大范围开展的不动产统一登记工作,在充分考察目前的相关法律、法规及部门规章的基础之上,笔者对实践中不动产抵押登记审查义务作具体分析,并建议在实际工作中引入公证制度作为审查制度的补充,以期能对河南省不动产登记审查程序的操作规范化以及未来不动产登记立法提供参考意见.
一、我国法律对不动产登记机构审查义务的规定
国务院颁布的《不动产登记暂行条例》规定：本条例所称的不动产登记,是指不动产登记机构依法将不动产权利权属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为.在实际操作中,登记机构在受理登记申请之后,要对申请人提交的材料进行审查,审查的意义在于将不动产的真实情况准确反映在不动产登记簿中,并在审查完成之后将不动产相关信息登记于登记簿上.因此,审查工作是登记机构的工作中非常重要的环节,直接关系着登记工作的有效性和真实性.
目前,我国法律对登记机构审查方式的规定主要散见于《物权法》《不动产登记暂行条例》《房屋登记办法》《土地登记办法》等法律、行政法规、部门规章中.
1.我国《物权法》第十二条对登记机构应当履行的职责作了相关规定,包括查验申请材料、对申请材料有疑问时,询问当事人进行核实、如实登记记载、实地查看等职责.
2. 2015年3月1日实施的《不动产登记暂行条例》第十七条至第十九条也对登记机构的审查事项作了相关规定.第十七条规定不动产登记机构在初步审查资料后不予受理的几种情形,第十八条详细规定了不动产登记机构受理的具体查验事项,第十九条规定了不动产登记机构需要实地查看的四种情况,对申请事项有权属争议的,赋予登记机构向有关单位和个人进行调查的权力.
3. 2016年1月1日,国土资源部令第63号《不动产登记暂行条例实施细则》中的第十五条、第十六条对登记机构的审查事项也作了相关规定.
4. 除此之外,《房屋登记办法》《土地登记办法》等部门规章对不动产登记做出规定,不仅要求在查验申请材料上作形式审查,还要求有实地查看等实质审查的内容.
从中可以看出,相关文件还是较为细致地规定登记机构在具体审查中的审查事项、审查方式,并赋予登记机构一定的调查权,这在一定程度上都是为了更好地保证不动产登记事项准确性和真实性.但同时也可以看出,对登记机构的审查方式采用的是回避的方式,并没有明确规定究竟是采用形式审查还是实质审查.依据法条做出的具体规定以及内容中所体现的法律精神,笔者认为我国的审查模式采用的是在形式审查的基础上兼实质审查的模式.例如,当事人提交司法机关做出的有效法律文书申请登记时,登记机构就必须依据审判机关所做出的生效法律文书进行登记,而无需对法律原因进行实质审查,这即是形式审查的体现.但同时一些条文的规定又反映了对登记机构需要实质审查的要求.例如《不动产登记暂行条例》第十九条规定“对可能存在权属争议,或者可能涉及他人利害关系的登记申请,不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查”,即是登记机构对某些具体的登记事项需要实质性审查的要求.
二、不动产登记机构在具体操作中审查义务不同模式的比较
不动产登记的审查模式,是指登记机构依据法律规定就当事人所申请登记事项在登记程序中究竟采用何种方式、审查何种范围来决定是否准予当事人所提出的登记事项.目前各国在对审查方式的规定上总体而言包括形式审查和实质审查两种.
形式审查是指登记机构对登记申请事项进行审查时,仅需审查当事人所提供的材料是否符合法定形式,即只对当事人所提交的法定材料进行形式上的真实性审查,而不对材料进行内在真实性的审查,只对登记的程序合法性进行把关,不涉及引起不动产登记的原因关系的审查.这种审查方式的优点在于,能够极大地提高工作效率,减轻登记机构审查义务和责任,登记程序便捷简单,同时也避免了公权力更多地干涉私权利,保护权利人个人财产的隐私权和充分尊重交易自由.但是缺点也显而易见,登记事项的真实性无法保障,交易的风险比较大,构建登记的公信力难以保证.
实质审查,是指登记机构就当事人所提交的申请既要对当事人的意思表示是否真实进行审查,同时还要对当事人所提交的登记原因证明文件是否合法真实、所主张登记的事项是否相符进行审查.这就要求不动产登记机构加强责任感,如果因登记错误、遗漏等情况导致利害关系人权利受损,登记机构应当承担赔偿责任.实质审查的优点在于能通过详细的审查,最大限度地保证登记事项与真实权利的一致性,保障登记的公信力,能够在实际交易中保证不动产交易、流转的安全性和可靠性.但最突出的缺点是,登记机构负担的责任过大、过重,要保证所审查的事项的真实性,就需要在登记过程中耗费大量的时间,影响不动产登记的效率,不能满足日益增长的不动产交易的登记需求.
三、以抵押登记为例讨论实践中登记机构的审查义务
在我省各地登记机构进行的登记工作中,以房屋抵押登记最为常见,为更好地做好我省不动产登记机构的审查工作,笔者以房屋抵押权的设立、转移、注销登记和在建工程抵押权设立登记为例,具体分析登记机构在具体工作中对审查义务的区分.
《房屋登记办法》第四十三条和第六十条分别对房屋抵押和在建工程抵押进行了规定.对于房屋一般抵押和在建工程抵押在设立抵押权的审查中,对于申请人的论文范文明、抵押合同、主债权合同、建设用地使用权证书或者记载土地使用权状况的房地产权证书、建设工程规划许可证等材料的审查,以形式审查为主.这里需要注意的是,在形式审查中,不仅要审查以上材料中所记载的主体与实际申请人是否一致,有无欠缺申请资料原件、原件与复印件是否一致、印章是否符合规定等事项之外,还要注意审查合同中规定的担保范围、债务履行期、担保数额等事项是否与申请书、登记簿中记载的相一致.在建工程抵押权设立所需要提交的建设用地使用权证书或记载土地使用权的房地产权证书、建设工程规划许可证的相关证书,由于此类证书是由具备行政许可或者行政职权的相关部门依职权所作出的具体行政行为,具有公信力和职权性,登记机构应当尊重行政机关所确定的事项,如当事人提交此类证明（另外如司法机关做出的生效的法律文书,人民政府所作的征收、征用公告文书）申请登记时,登记机构就无需对其进行实质审查,只进行形式审查.
但在对在建工程抵押权进行登记时对于抵押物实际情况如何、是否为在建中的建筑物,若没有任何的档案记录,应进行实地查看,这即是对登记事项的实质审查.
在房屋所有权初始登记中,《房屋登记办法》第三十条规定：登记申请书、申请人论文范文明、建设用地使用权证明、建设工程符合规划的证明、房屋已竣工证明等文件,登记机构主要进行形式审查,但对于房屋测绘报告文件,需分情况进行讨论.若测绘报告是由登记机构下属的测绘中心完成的,那么登记机构只需要进行形式审查；如果测绘报告是由市场运作的企业完成的,那么登记机构应进行实质审查,必要时还需要到实地进行现场踏勘.
*房屋所有权转移登记和房屋注销登记等事项,根据《房屋登记办法》第三十三条、第三十九条规定对所需要提交的材料原则上进行形式审查.对于*房屋所有权转移登记要求的权属证书,包括房屋所有权证书或者房地产权证书,是由房屋登记机构在首次登记完成时颁发给权利人的,属于原始登记档案,登记机构需调取原始档案与提交的房屋所有权证书或者房地产权证书进行比对、审核,这属于实质审查事项.对于*房屋注销登记,需要实地查看房屋是否灭失导致房屋所有权注销登记也属于实质审查.
四、对完善未来我省不动产登记审查义务的构想
在实际工作和具体操作中,虽然国家法律规定赋予登记机构以形式审查为主、实质审查为辅的审查模式,但社会生活中层出不穷的问题表明,此种审查模式仍然无法应对大量的虚假登记问题.根据笔者在各地市调研的经验,在实际工作中,登记机构时常遇到诸如婚姻状况证明、离婚协议、委托书、遗嘱继承书等材料真伪不明的情况,如一方当事人出具以上资料的伪造书或者带着假配偶申请相关事项登记,将会严重侵犯实际权利人的利益.如果对以上情况登记机构仅进行形式审查的话,将难以发现存在的问题,但如果赋予登记机构对此类事项进行实质审查的话,不仅难以胜任,更无形中增加登记机构的压力,严重影响工作效率.因此,在登记审查中引入公证制度就显得尤为必要.
在实践中引入公证制度一方面可以减少登记机关实质审查的责任,在一定程度上避免违法行为；另一方面,现阶段我国对公证人员的准入门槛较高,明确要求公证人员从业必须通过国家司法考试,这在一定程度上保证了审查人员的素质水平,对于正确适用法律、提高审查的准确性提供了保障,有利于政府形象的提升.从国外引入公证制度国家的相关经验中可以看出,虽然各国所要求的登记范围、登记程序有所不同,但他们登记审查的程序大体相似,均借用公证的手段,由公证机关完成登记机关所需要审查的实质内容.因此,在不动产登记之前进行公证,可以将有关物权变动的原因行为交给公证机构进行把关,提前完成实质审查,这样既分担了登记机构的审查职责,又能有效保证登记事项的真实性和准确性,对实际工作有重要意义,是现阶段不动产统一登记制度下一个兼顾效率与公正的重要手段.
综上所述,在我国不动产登记审查以形式审查为主、实质审查为辅的背景下,河南省可率先引入公证制度作为登记程序的补充,有效避免违法行为,避免交易风险,保障交易顺利进行,降低交易成本.（作者单位：河南省国土资源调查规划院）
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不动产抵押登记引用文献:
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[3] 房产测绘和不动产统一登记论文范文 关于房产测绘和不动产统一登记相关论文参考文献范文5000字
