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文 汪锦军
确保农村公共服务的有效提供,是各级政府的重要职责.如何在公共财政投入不断增加的大背景下,切实提高农村公共服务提供的绩效,需要协调好不同提供主体、不同提供机制和不同公共服务内容的相互关系,以保障农村公共服务体系的有效性.针对当前既存和潜在的一些问题,笔者认为政府在农村公共服务提供中需要处理好如下四大关系.
一、“政府提供”与“其他主体提供”的关系
自本世纪以来,政府在农村公共服务中的作用不断得到强化,农村的公共服务供给状况有了很大改观.如教育、医疗等领域农民的满意度有了大幅提高.从全球来看,政府在公共服务方面的回归,是市场化发展到一定阶段的必然趋势.自改革开放至上世纪末,伴随着农村家庭联产承包责任制的推行,实际上政府无力承担农村的公共服务责任,农村的医疗社保等服务在很长一段时期处于瘫痪状态.尽管在上世纪90年代政府也做过一些尝试,比如努力重新启动农村的合作医疗制度,但效果不彰.而农村的免费义务教育、养老保障等,也是近些年才出台相关政策并做出财政资金安排的.因此,我们需要肯定近十年政府在农村公共服务方面回归的正确性和必要性.这是政府重新认识到自己在社会管理和公共服务方面职能的良好开端.从各个国家的实践看,政府也都是公共服务提供的主要责任承担者.但是,政府在公共服务提供方面的主要责任,并不意味着政府要承担农村所有的公共服务.近些年政府在农村公共服务方面的有效性也并不意味着政府的所有政策和行为都是完美的.政府需要理性认识到自身和其他主体在公共服务方面的界限和相互关系.首先,政府不可能提供所有的公共服务,政府应当主要致力于解决民众生存和发展所必须的基本公共服务,解决市场、社会和公民自身所无法提供的服务问题.而一些公民的论文范文需求、在基本公共服务之外的更高的服务需求,则不一定需要政府来埋单.其次,即使一些服务需要政府来承担责任,也并不意味着这些服务的所有环节都需要政府亲历亲为.比如有些服务可以通过服务购买等方式,让市场和社会主体参与进来.从近些年农村公共服务供给情况看,在政府主体和其他主体关系方面往往处理不到位,有些地方的改革过于超前,在农村市场和社会主体发育还不完全的情况下过快推动购买服务项目,导致服务效果不好.而有些地方则是在一些本来市场和社会已经提供服务的领域,由于政策变动贸然将这些服务全盘由政府接手,带来很多遗留问题.因此,在农村公共服务提供中,需要审慎思考政府介入的必要性和介入的方式方法问题,需要通过机制建设和创新安排,推动构建政府主导下的多元主体参与的农村公共服务格局.
二、“硬件建设”与“软件建设”的关系
公共服务既有硬件服务也有软件服务.一些基础设施和市政公用设施如自来水管道、道路等,主要表现为硬件服务.而有些服务如养老、救助等,则主要表现为软件服务.同时,无论哪种类型的服务,一般都需要一定的硬件载体来承载相应的服务内容.好的服务应该是硬件和软件相互促进,共同提高农村公共服务的质量.从近些年的农村公共服务发展情况看,应该说硬件建设远远走在软件建设前面.在公共服务供给的选择中,地方政府往往优先选择硬件建设.比如新农村建设以来,农村的道路、桥梁、自来水系统、农村公共服务中心等建设发展迅速.究其原因,一方面是由于各级政府的项目资金安排主要是以硬件建设为载体的,导致地方和基层政府也因此优先安排这些硬件设施建设项目.另一方面则是因为相对于软件建设而言,硬件建设看得见摸得着,更符合地方干部的政绩发展观,甚至久而久之,地方干部也形成了不搞硬件就不属于政绩的定性思维.比如笔者前段时间曾参与一个社区安全建设的项目,按照项目要求,所有资金都需要用于相关的培训教育等软件建设,但地方官员无论如何没法理解这个要求,觉得没有硬件建设的项目是不可思议的,一定要求一部分资金用于硬件基础设施建设.这反映了基层公共服务建设方面的普遍思维.再如近期的四川雅安地震,虽然距离论文范文已经五年过去了,但在这些农村,农民至今缺乏相关的地震防灾训练和教育.因此,农村公共服务是硬件和软件结合的综合服务系统,我们不能只停留于硬件而忽视相匹配的软件问题.随着进一步统筹城乡发展,农村的公共服务问题可能最紧迫的将不再是硬件问题,而是如何在基本硬件到位的基础上,让公共服务真正落到实处,通过包括软件建设在内的诸多努力,不断提高农村公共服务的整体品质,从而满足人民群众不断增长的服务需求.
三、“公共服务指标考核”与“民众需求”的关系
自上而下的指标考核是各级党政干部的指挥棒,对激励干部的积极性具有重要作用.近些年来,随着政府在社会管理和公共服务职能方面的强化,在指标考核方面也增加了许多相关的考核内容.应该说,这些公共服务相关的考核指标的设立,对基层公共服务建设具有重要的指针意义,可以有效推动农村公共服务的发展.但是,这种自上而下的考核也形成了政府考核与民众需求之间的张力.尽管在指标设立之初,上级政府希望的是通过增设公共服务考核指标来激励基层干部,从而使基层政府更好满足农村居民的服务需求.但久而久之,这种考核就慢慢形成了一种目标替代,扭曲了政府激励,即当基层干部将注意力转向这些考核指标的时候,他们的努力方向不是致力于满足群众的服务需求,而是想尽办法实现上级政府的考核指标,于是完成考核指标要求而不是满足民众需求成为干部的第一选择.这导致基层政府行为的简单化,凡是上级指标考核中不涉及的,往往拖延或不予解决.而上级的指标考核如果缺乏对群众真实服务需求的了解,就会最终导致公共服务建设跟着指标走而不是跟着群众需求走的问题.因此,在农村公共服务供给的创新中,需要审慎思考民众需求和上级考核的关系,比如,可以通过改进以人民满意度为考核内容的指标体系设计,来减少这种考核带来的公共服务真实需求的扭曲.这方面目前的考核体系还是非常欠缺的,比如到各个县市区调研可以发现,一般对乡镇的考评更注重是否完成上级的指标要求,而对各个部门的考评反而更加重视群众满意度.这与基层社会真实发展要求恰恰是矛盾的.理想的考核应该是乡镇更应该反映群众的需求和呼声,而对各个部门的考评才应该更注重政策执行的考核.目前的这种问题与更上级政府的考核压力密切相关,所以这方面的改革需要自上而下统筹协调,来推动形成基层政府与民众之间更多的互动,从而在上级要求与民众需求之间找到平衡点.
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四、“统筹规划”与“农村个性发展”的关系
随着统筹城乡建设的推进,农村发展开始被纳入到各级政府的统筹安排中.统筹城乡对政府而言,需要解决两方面的问题：基础设施的统筹规划和城乡政策的一体化.前者需要政府在市政公用设施、道路建设、基础设施布局等方面从城乡均衡发展的高度来统筹安排、综合规划.后者要求政府的政策尽可能避免城乡之间的政策割裂问题,在户籍、公共服务等方面尽可能做到城乡对接,形成相关公共服务体系的一体化.但同时需要强调的是,统筹城乡并不等于农村的城市化.尽管统筹城乡的发展由于鼓励各种生产要素在城乡之间的自由流通,从而可以推动城镇化建设,但并不表示由此要消灭农村的生产和生活形式.历史的经验告诉我们,政府往往有一种统一的秩序观,习惯于将整齐划一的规划视为政府建构社会秩序的成功典范,而这种整齐划一的规划并不一定符合人们的真实生活需求.比如,在《国家的视角》一书中,作者斯科特曾尖锐批评规划理性的负面效应：“被设计或规划出来的社会秩序一定是简单的图解,他们经常会忽略真实的和活生生的社会秩序的基本特征.严格服从规则地工作的失败可以清楚地说明这一点.它们表明,任何生产过程都依赖于许多非正式的和随机的活动,而这些活动不可能被正式设计在规划中.”农村生活包含着众多的地方性知识和风俗习惯,这些地方性规则深深植根于当地居民的日常行为中,反映着地方居民的生活态度.因此,统筹城乡规划不是去刻意破坏地方发展的个性,而是要兼顾统筹规划的普适性和农村自身发展的独特性.统筹规划主要是为农村发展提供相对一致的基础性框架,该框架能够包容不同农村和城乡之间的差异性问题.因此,自上而下的政府规划设计与自下而上的农村特殊性需求之间需要寻求对接.这需要在规划中尊重农村的不同服务需求,从而避免规划过于绝对化对农村个性化发展带来的侵蚀和破坏.
（作者系浙江省委党校副教授）
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