《社会文化PPP项目利益分配保障机制》
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摘 要：在PPP项目建设中,利益分配无疑是公私双方最关注的核心问题.基于社会文化PPP项目利益分配的影响因素,文章有针对性地提出风险管控、监督机制、沟通机制等六项社会文化PPP项目利益分配的保障机制,并基于控制权的视角将机制与保障层级相对应,以期为我国社会文化PPP项目共赢提供参考.
关键词：社会文化PPP项目;利益分配;保障机制
2015年5月,国务院转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）,第一次将 PPP模式应用推广到公共文化服务领域.同基础设施建设项目相比,社会文化PPP项目投入大、收益回收周期长,对利益分配的合理性关注度更高.当前社会文化PPP项目,如古城建设,因为利益分配不合理,导致私营企业合理报酬得不到保障,或者由于监督不到位、公共部门利益受损,最终影响到项目实施的整体质量的事件频繁发生,因此,构建合理地利益分配保障机制就显得尤为重要.
一、利益分配影响因素分析
结合PPP项目利益分配现状,本文认为影响社会文化PPP项目的因素主要集中在资源投入、风险分摊、努力程度和合同执行情况上.资源投入越多,对利益分配要求越高.风险作为项目实施过程中无法回避的问题,风险同报酬配比已成为共识.另外,由于PPP项目公私合作属性,双方对合同的执行情况,以及实施过程中的努力程度都是影响利润分配的重要因素.对这些重要的影响因素的分析,有利于从厘清思路,更好地构建合理有效的利益分配保障机制.
二、利益分配保障机制构建
结合当前社会文化PPP项目的发展现状和影响因素,本文从利益分配的四项影响因素出发,系统性提出六条利益分配保障机制.具体来说,社会文化PPP项目中需要建立适当的争议解决机制和补偿机制.同时,社会文化PPP项目的风险分摊对利益分配有显著影响,相应的风险管控机制对保障利益分配方案的实现意义重大.除此之外,为了提高双方的努力程度,适当合理的激励机制必不可少.当然,双方在项目建设和运营中具体的执行情况还受制于项目沟通机制是否到位,监督体系是否完善.为了将保障机制更利于落实,本文将保障层次与保障机制进行对应,从宏观层次、契约管理层,实际的建设运行层,全面保障利益分配的实现.
(一)制度监管层
1.加强部门协调,创新监督机制
PPP项目的监管饱受诟病,一方面源于相关法律法规欠缺,另一方面源于监管体系混乱.本文认为社会文化PPP项目的监督首先应完善监管主体,成立专门的PPP部门,组成由财政部、发改委、门、行业主管部门、第三方机构及社会团体协调合作的监督机构,完善相关政策法规,协调好监督的归属问题,对项目实施全流程监管.其次,明确监管对象.在社会文化PPP项目中,监管的主要对象应当涵盖项目、公共部门以及私营企业三部分.监督项目建设、运营情况,即对私营企业契约执行情况的监督已成共识,但对公共部门的契约信用监督往往被忽视.最后,创新监管方式,充分运用大数据,利用网络监管,成立专业网络监管平台,提供文化项目信息并及时披露项目建设情况.
2.签订项目协议,明确补偿机制
在现实中,社会文化PPP项目文化产业项目多为公益性项目,提供的产品和服务并非必需品,往往未来收益不确定性强、成本回收风险较高,或者收益回报的周期很长.例如古城维护建设项目不如轨道建设项目收益回报迅速,容易导致社会资本受损,影响其参与项目建设意愿.同时由于政企地位先天不均等,私营企业的风险承受力通常小于公共部门.因此,项目建设前,通过签订项目唯一性条款,明确政府对私营企业的补偿机制,也是私营企业利益实现的一种保障.公共部门的补偿机制,一方面,来自于项目之外的上级部门,通过财政补贴、税收优惠、设置最低投资收益率等手段给予私营企业相应的补偿,并将建设补贴、融资补贴、运营补贴等支付来源都纳入到相应年度的财政预算体系,确保补贴到位.另一方面,项目中的公共部门一方在进行合作的时候,也应当主动承担自己更有优势的风险,并利用自身优势在融资方面给予私营企业帮助,保障其利益不受损.
(二)契约管理层
1.利用激励机制,促进各方努力
激励机制即参与方努力程度与其所得收益要相匹配.项目合同中适当激励机制的设置,一方面要同项目目标相结合,即为了社会效益与经济效益最大化.同时,合同激励要具有引导性,通过正向激励与负向激励,刺激参与方提高努力程度,尽力发挥合作企业的创新才能和公共资源的增值功能.尤其是针对社会文化PPP项目,正向激励可以激发私营企业的投入热情,负向激励可以保障项目最低完成标准的实现.同时,合同激励对公共部门的影响也不容忽视.虽然由于公共部门本身属性的特殊性,对物质激励的敏感度较差,但是可以通过将地方政府领导人政绩与PPP项目实施情况挂钩,建立起分属明确的激励机制,从而刺激公共参与方的努力程度.
2.完善沟通机制,搭建伙伴关系
良好的沟通不仅是项目顺利推进的保障,同时也是项目收益合理分配的保障.社会文化PPP项目具有显著的长期性和两面性,因此更需要参与方保持全过程沟通.建设前期的沟通主要在于契约签订.契约签署中应当明确双方的权责,签订项目唯一性条款,协商好付费机制,针对项目收益分配取得一致意见.建设过程中后续资金的跟进,项目计划的适时更改,或者风险变化,都需要公共部门与私营企业保持沟通的基础上,建立快速的争端解决机制.项目建设后期的沟通主要体现在灵活调价,社会文化产业一般属于公益性项目,定价过高容易引起公众不满,定价过低则社会资本收益得不到保障.有效的沟通,可以使双方保持信任关系,保障项目收益分配方案的最终实现.
(三)建设运营层
1.最小化交易成本,建立争议解决机制
在建设运营过程中,必然会出现争议,例如新资本的后续投入比例、突发事件的紧急处理、非预期风险出现等.争议处理不当,影响双方伙伴关系,从而耽误项目进程,最终影响收益实现和收益分配.为了避免公私双方可能发生的争端,政府还应当设立争议解决的机制.根据争议的危害后果由弱到强,争议解决的方式可以为：协商解决;依据专业建议解决;法律手段解决.有效的解决程序,能最小化交易成本,促进双方收益最大化.
2.最小化风险成本,健全风险管控机制
风险贯穿于社会文化PPP项目建设运营的各个过程.针对不同类型的风险,首先,应当进行风险识别,明确谁对某风险因素最具有控制力谁就承担相应的风险.一方对某一风险因素最有控制力意味着他处在較有利的位置,能降低风险发生的概率,减少风险发生时的损失.而对于公私部门均不具有控制力的风险因素但可以被合理承担的风险,例如市场需求变动风险,可以依靠合理的激励机制解决.对于公私部门均不具有控制力的风险如不可抗力风险,可以通过支付保险费的方式转移给第三方保险公司.其次,参与方承担的风险程度与所得回报相匹配.一般来说,承担的风险与收益应当成正比,政府给予私营企业的风险补偿应当小于自身风险控制成本.当出现突发风险时,不应当由某方独自承担,应当各参与方协商出合理解决方案.
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作者简介：
黄琳琳（1993.9- ）,女,汉族,河南省平舆人,助教,硕士研究生,研究方向：PPP项目的财务管理研究等.
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