《价值共创:公共服务合作生产的新趋势》
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摘 要： 合作生产是一种重要的公共服务生产模式,在提高公共部门回应性和推动公共服务创新方面发挥了重要作用.面对解决“棘手问题”的挑战,复杂的外部治理环境催生了对公共行政价值问题的反思,合作生产不仅要关注行政效率的提升,也要重视以公民为中心的多元价值创造.在此情境下,公共服务合作生产向价值共创转变.本文梳理了不同时期的公共行政理论对合作生产的影响,对合作生产概念的演变与发展进行了探讨,阐释了从合作生产发展为价值共创的内在逻辑.在此基础上,本文分析了理解价值共创的三种理论路径,并结合我国公共服务发展的现实背景,讨论了公共服务价值共创的启示.
关键词： 公共服务;合作生产;价值共创
一、引 言
公共服务是为了满足公众的需求和实现更加广泛的公共利益,由政府或公共部门向社会提供的全部物质产品以及精神产品,表现为政府或公共部门与公众之间的权利、义务和责任关系[1][2].政府或公共部门以直接或者间接的方式生产公共服务,满足不同公众获取服务的需求,合作生产是其中一种重要的服务生产模式.
合作生产最早源于私人部门,在经济全球化背景下,越来越多的企业意识到顾客参与以及同其他厂商进行合作的重要性,并将合作生产作为应对迅速变化的市场环境、实现服务改进的重要手段[3].20世纪80-90年代,市场化改革运动兴起,西方国家的公共部门开始大量借鉴私人部门管理的成功经验,合作生产模式因而被引入公共部门[4].这一时期,合作生产是市场主导的,公共部门遵循顾客至上理念,将服务对象视为顾客,顾客不仅能够通过市场机制实现对公共服务的选择,还可以经由意见反馈、发明创造和资源贡献等不同的方式参与公共服务生产的各个环节[5],通过合作生产,公共部门的回应性以及公共服务的经济、效率和效益得到了提高,公共服务的成本也得到了有效控制[6].21世纪以来,公共部门面临的公共服务需求呈现出复杂化、碎片化和个性化特点,市场主导的合作生产模式开始在后新公共管理时期面临种种挑战,例如：市场主导下的合作生产更多地将外部主体参与视为改善公共服务效率的手段,存在工具理性倾向,没能改变外部主体与公共部门的不对等地位,延续了传统的线性公共服务生产模式,不利于形成良好的协作关系[7];竞争和外包等市场机制对公共服务的影响存在两面性,在提高公共服务质量、缩减公共服务成本的同时,这些市场机制也为寻租和腐败现象的滋生提供了空间,阻碍了合作生产的可持续开展[8].为了平衡公共服务生产过程中的工具理性与价值理性,在改善公共服务效率的同时促进多元价值的创造,公共服务合作生产模式需要实现内在逻辑的转变,不仅要关注经济、效率和效益,还要关注公共服务合作生产过程中的其他价值要素,在这一背景下,价值共创概念被提出.价值共创是合作生产在后新公共管理时期的演变和发展,强调在复杂外部情境下进行整体性治理和公共价值创造,对公共服务生产提出了新要求[10][11].
本文从公共服务合作生产到价值共创的转变展开,对合作生产概念的演变与发展进行了探讨,分析了不同时期的公共行政理论对合作生产的影响,比较阐释了合作生产发展为价值共创的内在逻辑,认为相较于合作生产,价值共创强调构建具有整体性和开放性的公共服务系统.在此基础上,本文分别从新公共治理理论、服务管理理论以及公共价值理论对价值共创概念的发展和演变进行了分析.在公共服务价值共创的新趋势下,本文针对我国公共服务发展及其市场化改革提出了相应的对策建议.
二、公共服务合作生产的演变与发展
在不同的公共行政时期,公共服务合作生产的类型和关注点不同.在传统公共行政时期,合作生产关注的是如何让服务对象最大程度参与服务交付,提高行政效率;在新公共管理运动时期,合作生产体现的是市场主导理念,关注如何通过市场机制提高公共部门的回应性,改善公共服务生产的经济、效率和效益;在后新公共管理时期,合作生产关注公共服务能够带来的外部效益,强调在公共领域内进行价值共创[12].
1.传统公共行政时期：政府主导下的合作生产
传统公共行政时期,公共服务生产主要受公共物品理论影响[13].萨缪尔森等公共经济学家关注到,私人部门在供给具有非竞争性和非排他性的公共物品时存在局限,需要由政府部门运用公共权力和调配公共资源进行调节[14].公共物品理论强调政府的作用,认为政府应当承担公共服务生产的主要职责,确定公共服务的规范和边界.这一时期,政府组织深受官僚制影响,政府的运作体现出结构主义、整体性、自上而下和强调权威等特征[14].在官僚制下,政府主導了公共服务生产的全部环节,包括提供何种公共服务、如何筹集服务所需的资金、如何生产服务到如何进行服务的具体交付.
有关传统公共行政时期公共服务是否存在合作生产这一问题,学界存在两种不同观点.一种观点认为,这一时期不存在合作生产,因为围绕官僚制的公共服务生产模式的价值内核是“反人本主义”的,更加强调“数目字管理”和效率至上,目的与手段分离,公众被视为公共服务的被动接受者,公众更像官僚制的神经末梢而非具备个性的独立主体[15].另一种观点认为,这一时期存在合作生产,尽管公众无法对公共服务的决策和安排产生影响,公众仍被要求最大程度参与服务的交付,这种参与是一种有局限的、不充分的参与[16],象征着公共服务合作生产的开端.在这种情境下,公共服务的价值是一种有限的交换价值.
2.新公共管理运动时期：市场主导下的合作生产
新公共管理运动时期,合作生产的概念被正式提出.奥斯特罗姆等学者认为,合作生产是服务对象在公共服务的设计、管理、交付和评估的各个环节中的自愿或非自愿参与,以及为公共服务做出资源贡献的现象[17].上述定义构成了合作生产的一般性内涵,此后,随着公共行政实践的发展,合作生产的概念外延得到了拓展.
这一时期,政府主导的公共服务生产模式的弊端逐渐凸显,市场主体参与成了合作生产的主要特点.公共选择学派学者认为,官僚机构存在过度膨胀以及行政僵化的风险,需要引入市场机制重塑政府,这种重塑体现在三个方面：（1）政府应当将公共服务生产的具体职责移交给私人部门,仅负责服务的管理和决策,以此降低行政成本,提高行政效率;（2）政府应当将服务对象视为顾客,遵从顾客至上理念,通过改善顾客的使用价值,更好地实现政府服务社会的价值目标[18];（3）政府应当设置公共选择的集体决策程序,通过市场规则约束政治过程的有效性,提供更加符合顾客需求的公共服务[19].在此情境下,公众不再仅仅是公共服务的被动接受者,而是可以通过“退出”和集体决策程序拒绝某项公共服务的理性经济人,市场主体被允许参与公共服务生产,相应的管理方法和模式也被采用,公共部门的回应性显著提高.随着市场主体在公共服务生产过程中扮演重要角色,新公共管理运动时期的合作生产主要关注以经济、效率和效益为中心的“3E”价值.
上述转变的发生既反映出公共服务理论自身的发展,同时也受到公共服务外部情境变化的驱动.从国家、市场与社会三者关系的角度来看,从合作生产到价值共创的转变体现的是“第三路径”的兴起.贝宁顿等将国家和市场视为创造公共价值的“第一路径”和“第二路径”,与之相对的社会是“第三路径”,贝宁顿强调只有充分发挥“第三路径”的作用,促使多元主体为共同的价值目标努力,公共价值才能被更好地创造.无法发挥“第三路径”的作用会对国家和社会治理带来灾难性的影响,因为在当代社会,政府已经不能忽视公众等外部治理主体的作用[35].他认为学界需要树立对当代公众的两种新认识：一种认识是“复杂人假设”或“经验人假设”,认为个体的特性和需求会随着情境改变不断变化.在公共服务领域,这种假设意味着个体对公共服务的需求并不是稳定的,公众既要求公共部门改善其服务的数量和质量,同时也要求获取更加个性化和化的服务,这对传统的线性的公共服务生产模式提出了挑战;另一种认识被称为“公共人假设”,认为除利己动机以外,公众还存在复杂的利他动机,这种利他动机超越了理性经济人假设的分析框架,使得政府和公共部门在应对现实中的治理问题时,不仅可以采取合同关系等市场交易手段,还应该通过妥善的教育和引导,在公众之间培育公共性与公共精神,对抗当代社会私人领域逐渐分裂公共领域的“原子化”趋势,重塑公共领域的整体性,为公共领域整合资源,推动公共价值的创造.表1从理论基础、价值取向、公众特性假设、实践模式和价值仲裁者等方面对前述内容进行了梳理,呈现了公共服务合作生产从传统公共行政时期、新公共管理运动时期到后新公共管理时期的演变.
表1 公共服务合作生产的演变与发展
三、公共服务价值共创：三种理论路径
不少学者关注从公共服务合作生产转变为价值共创的趋势,并开展了积极探索.有研究认为,公共服务价值共创是对公共服务合作生产的一种局部调整[36];或认为公共服务合作生产包括了服务发起（Initiate）阶段的合作生產、服务设计（Design）阶段的合作生产以及服务实施（Implement）阶段的合作生产三种不同的类型,将价值共创视为在服务发起阶段的合作生产[37].奥斯本批判道,这些研究曲解了合作生产与价值共创的关系,价值共创不是合作生产的某一种形式,两者存在本质区别,核心表现为合作生产和价值共创对公众的认识不同.在合作生产视角下,公众是服务对象,参与被视为是公共服务整合资源的手段;在价值共创视角下,公众具有积极主体地位,不仅可以在公共服务过程中表达自身的价值偏好,同时可以在动态交互过程中进行学习,重新塑造自身的价值偏好[38].为了形成对公共服务价值共创的准确理解,本文从不同的理论路径出发对价值共创的内涵进行了探讨.在价值共创概念的形成、深化和发展的过程中,新公共治理理论、服务管理理论和公共价值理论均产生了重要的影响,它们是理解价值共创的三种理论路径.
1.围绕新公共治理的治理设计
新公共治理是21世纪初期形成的一种管理理论和模式,体现出后新公共管理时期以多元主义和多组织为特征的公共服务过程[39].相较传统公共行政和新公共管理,新公共治理理论强调网络与制度结构,注重对多元主体关系和互动过程的管理,它将网络作为资源分配的核心机制,以期实现组织、网络与外部环境的交互作用.在新公共治理的理论视阈下,公共服务研究者对合作生产进行了反思,并重新审视多元主体参与的角色与形式.一方面,研究者尝试打破传统公共行政以及新公共管理范式将公共服务价值局限为交换价值或使用价值的做法,管理公共服务带来的多元价值和外部社会效益;另一方面,他们也试图修复新公共管理运动造成的公共服务碎片化,重塑公共服务的过程[40].
新公共治理的治理设计体现着“去中心化”的治理逻辑,倡导无主导的、跨部门与跨边界的合作网络,这对以往自上而下的行政管理逻辑形成了挑战.新公共治理理论认为,应当让社会中分散的和竞争的价值在公共服务系统的网络中通过多元、合作、协商、伙伴关系、确立和认同共同的目标等方式进行平等的协商,以维持契约关系,促进多元主体共同参与公共服务的决策、安排与生产.价值共创遵循新公共治理的基本理念,承认多元主体参与的重要性和必要性,认为多元主体不仅能够通过合作生产为公共服务进行资源整合,同时可以在“去中心化”的协作网络中,以平等的身份参与社会价值建构,促进公共领域的形成和发展,实现新公共治理的“善治”目标.
2.遵循服务管理的公共服务逻辑
不论在私人部门抑或公共部门,对服务过程的理解都是服务管理研究的核心问题,不同学者尝试建立不同的逻辑框架来对服务生产的过程进行描述,这些逻辑框架包括：早期的产品主导逻辑（Goods Dominant Logic）和服务主导逻辑（Service Dominant Logic）,以及近年来由奥斯本等学者提出的公共服务逻辑（Public Service Logic）[41].在服务管理的研究路径下,从合作生产到价值共创的发展和转变体现了公共服务内在逻辑的发展.
产品主导逻辑发源于私人部门,在产品主导逻辑下,服务生产与价值创造被认为是企业的使命,价值源于对产品的社会分配,是一种基于交换的价值.在产品主导逻辑下,生产者与消费者之间是一种线性关系,强调以生产者为主导,注重结构性与程序性的服务过程.服务主导逻辑在公共部门被称为公共服务主导逻辑（Public Service Dominant Logic）,服务主导逻辑下的价值不是单一的交换价值,还包括了使用价值等不同的维度.不同主体形成的网络通过共享知识和技能等操作性资源,使得公共服务的回应性与可持续性得到了显著提高,公共服务系统的良好生态也得以形成.在服务主导逻辑下,价值共创概念已经被研究者们普遍提到,主要用以描述对使用价值的创造和完善[42].
在传统视角下,公共服务合作生产遵循产品主导逻辑或服务主导逻辑,追求合作生产中的成本降低和管理效率提升,关注交换价值和使用价值,这忽视了作为公共服务本质规定性的公共价值,环境适应性、系统开放性以及共同利益等要素价值无法得到承载和体现.在服务主导逻辑的基础上,奥斯本等学者提出了公共服务逻辑,公共服务逻辑强调从关注绩效到创造价值的转变,以及从用户参与的合作生产到更广泛的公共服务系统价值共创的转变[43][44].在公共服务逻辑下,合作生产的本质是一种社会价值建构,公共服务需要从“用户合作生产”发展为“网络合作生产”.在公共服务逻辑下,多元主体具有平等的地位,强调构建合作网络,通过积极的跨边界合作共同应对动态复杂的“棘手问题”.
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Value Co-creation：
New Trends of Public Service Co-production
Wang Xuejun
Abstract： Co-production is an important mode of public service production, which has been used as a key measure to improve the responsiveness of the public sector and promote the innovation of public service. Facing the challenges of dealing with the "wicked problems", the complex external governance situation has given rise to the reflection on the value of public administration. The public sectors not only he to pay attention to the administrative efficiency of co-production, but also pay attention to the creation of values. In this context, public service co-production has undergone a tranormation to value co-creation. By analyzing the influence of different public administration theory on co-production in different periods, this study discusses the origin of co-production of public service, and explains the internal logic of the tranormation from co-production to value co-creation, then points out three theoretical paths of value co-creation. Combined with the realistic background of China's public service marketization reform, this paper discusses the enlightenment of public service value co-creation.
Keywords： Public Service; Co-production; Value Co-creation
（责任编辑 矫海霞）
本文系国家自然科学基金项目（71974088;71603108;71433005）、兰州大学高校基本科研业务费专项资金自由探索项目（2019JBKYZY025）的阶段性成果.本论文的观点曾于2019年9月21日在中国人民大学首都发展与战略研究院举办的“第三届首都治理论坛”上宣讲.感谢兰州大学管理学院硕士研究生韦林的相关资料整理工作.
收稿日期：2019-10-1
作者简介：王学军 男 （1986- ） 兰州大学管理学院中国政府绩效管理研究中心教授
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公共服务引用文献:
[1] 开题报告体育公共服务研究 毕业论文开题报告格式要求
[2] 体育公共服务研究开题报告 开题报告题目
[3] 体育公共服务研究论文提纲 论文提纲模板样本
