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陈秋明
（深圳职业技术学院,广东深圳518055）
摘 要：学术使命决定大学必须自治,而大学自治的法律基础在于大学学术法人制度.我国应以学术法人制度为核心,构建大学自治的法律保障体系：一是要明确大学的公法人地位,赋予大学公权力与公义务以及相应的自治权；二是要构建大学法人治理结构；三是要制订和完善大学章程；四是要落实大学法人财产权.
关键词：大学自治；学术法人；公法人；法人治理结构；大学章程；法人财产权
中图分类号：DF51 文献标识码：A
文章编号：1007-788X(2011)04-0076-06
大学自治就是大学自主管理自己的事情.不管是钱学森关于“中国大学为何创新力不足”的世纪之问,还是刚刚颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》关于高校去行政化的要求,都引起了人们对大学自治的广泛关注.著名宪法学者蔡定剑教授认为“没有大学自治,就谈不上教育改革”,把大学自治当成我国教育改革的核心问题和根本目标.要真正实现大学自治,涉及到教育、行政管理、学校内部管理等方方面面的改革,而构建以学术法人为核心的法律保障制度则是实现大学自治的前提条件和关键环节.
一、学术使命是大学自治的逻辑起点
自有大学以来,大学就在人类的高深学问活动中承担了重要作用.从中世纪大学的专注于知识传播,到以德国为代表的近现代大学的传播知识与科学研究并重,再到兴起于美国的当代大学的教学、科研、社会服务并举,大学的根基和使命始终在于高深学问（学术）.特别是自20世纪以来,大学在人类的学术创造中发挥越来越重要的基础性作用.据统计,1901- 2001年,世界研究型大学前十名获诺贝尔奖的比例占获奖比例的39%,前一百名则占到了94%.仅美国的哥伦比亚大学就曾有近70位诺贝尔奖获得者,哈佛有30多位,英国剑桥大学有60多位.学术活动是人类探索未知、探求真理、传播真理、运用真理,引领人类走出黑暗愚昧、走向光明的活动.从认识论的角度看,知识或者真理具有自身特有的逻辑和规则,人类的认知活动只能遵循知识自身的逻辑和规则,而不能受外界政治或宗教的干预.因此,学术机构、学术活动、学术活动参与人只有在自治或自由的前提下,才能遵循学术自身内在的逻辑和规律,才能真正达到真理的彼岸.因此,美国著名教育家布鲁贝克认为“自治是高深学问最悠久的传统之一.”我国哲学家贺麟先生也曾说过：“学术在本质上是独立自由的,不能独立自由的学术,根本不能算学术.学术是一个自主的王国,它有它的大经大法,它有它的神圣使命,它有它特殊的范围和领域,别人不能侵犯它.”作为人类学术活动的主要承担着,大学自其成立那一天起,就紧紧地与学术自由、大学自治联系在一起,“从中世纪大学的最早起源,下溯至目前这个世纪,自治或自我管理就一直是大学理念中的一个关键成分.”近现代大学自治理念的倡导者德国著名教育家洪堡认为：“大学的活动为从事科学,科学活动是一种精神活动,与任何较严密的组织形式均格格不入,国家的任何介入都是一种错误,大学应独立于国家的政府管理系统.”正如曾担任过美国芝加哥大学校长的赫钦斯所言：失去了自治,大学也就失去了精华.大学自治已成为当今世界高等教育界的共同理念和基本价值追求.1998年10月联合国教科文组织在巴黎召开世界高等教育会议,会议发表的《21世纪的高等教育：展望与行动世界宣言》提出,应将院校自治作为应对在迅速变革的世界高等教育所面临的主要挑战的原则之一,指出在院校自治原则基础上建立与国际和社会的良好关系,是高等教育的运作和管理取得成功的前提条件之一,并且坚信坚持院校自治原则是学校正常运转和改革成功的先决条件.钱学森老人的世纪拷问引起了全国人民的深入思考和热烈讨论,至此似乎有了答案：我国大学为何缺乏创新力、为何培养不出创新人才,关键在于国家未赋予大学充分的自治权.而解决大学创新力不足的唯一出路就是：赋予大学充分的自治权.
一、学术法人制度是保障大学自治的法律基础
大学承载的学术使命必然要求大学自治,那么,大学如何才能得以自治呢?或者说,大学实现自治的关键环节在哪里呢?教育史学家们在研究大学发展史时发现,世界最早的大学之一——意大利的萨莱诺大学之所以最后衰微,是因为“萨莱诺的主要弱点在于它没有发展一个保护性的和有凝聚力的组织以维持它的智力活动的发展”,并进而认为“中世纪大学的历史加强了这样的观点,如果要使智力活动的契机不被消散,那么在取得学术成就之后,就必须迅速作出制度上的反应.缺乏固定的组织,在开始时也许为自由探索提供了机会,但是经久不息和有组织的发展只有通过制度上的架构才能实现.”可见,大学要保证学术自由和大学自治并取得长远发展,基础在于保护性组织的成立以及制度的构建.
那么,什么样的组织及制度可以保护大学的自治和学术自由并使大学保持长久的繁荣呢?通过长期的探索和实践,人们找到了法人制度.法人概念创设于罗马法,公元3世纪罗马法学家乌尔比安( Ulbian)将自治市当作法人论述：自治市乃是一个法律上的实体,它能够订立契约、出售土地以有利于地方管理以及制定自己的法规.作为法人的自治市,拥有了不受论文范文干预的自治权利：根据是否有利于地方管理的标准自主订立契约、出售土地,并拥有法规制订权.可见,法人概念创设时就与自治及自治权密不可分,或者说法学家创设法人,就是为了保障自治主体的自治权.中世纪,教会法引进罗马法中的法人概念,并用以管理教会、大学等社会组织.各种师生行会为了维护权益聚集在一起,形成一致对外的组织,并从世俗当局或者教皇争取到特许状授权,从而取得法人地位.比如,世界上最早的大学之一——巴黎大学就是“来自于此前业已存在的不同法团（即行会）之间的结盟.”中世纪大学法人制度的实践,使大学真正成为了一个具有自治权的制度实体,它不仅可以以自己法人的名义参加民事诉讼,也可以根据授权自己决定学术事务,以自己的名义和印章颁发证书,制订内部规章制度并根据制度管理内部事务.因此,“法人制度为学院与政府等外部权威因素之间划分了界限,为保护学院最大限度的自治和政府最小程度的干预提供了合法的制度安排,同时,法人制度也使学院独立于外部的任何捐赠者.”随着中世纪的没落以及封建统治者的衰微,以资产阶级为代表的中产阶层迅速崛起,尊重自治、崇尚自由的法人制度得到了中产阶层的高度重视,因此欧洲近现代法律体系继承和发扬了罗马法的法人制度.就大学的法律地位而言,中世纪大学法人也相应演变成了现代大学学术法人,承继了中世纪大学自治与学术自由的传统.十六世纪七十年代英国女王的法令称“牛津大学的校长和他的永久继任者,和目前牛津大学的教师和学生应当是一个法人并且拥有永久连任权,无论在事实上还是在名义上,以牛津大学校长、教师和学生的名义.”英国女皇以法令的形式正式确认了英国大学的法人地位,并稽由英国的影响力,大学法人制度在欧洲各国得到推广和确认.随着英国对北美殖民统治的建立,大学学术法人制度也移植到了美国,十七世纪由马萨诸塞殖民政府授权建立的哈佛学院是美国的第一个学术法人.此后,英国王室又颁发特许状,成立威廉——玛丽学院；康涅狄格议会颁布法案,成立耶鲁学院,等等.英国的大学法人制度,在美国得到进一步发展和完善.法人制度的创设以及中世纪大学、英美现代大学的发展历史,证明只有法人制度才能保障大学自治权的落实,即只有在法律上承认了大学的独立法人地位,赋予其独立人格,大学才能自己决定并管理自己的事务,并对自己的决定和管理行为独立承担责任.至于大学自治权权能的大小,因各国的政治、历史、文化等因素的不同而呈现不同的特点,关键取决于大学学术权利与外界权威（教会或政府）的博弈.
三、以学术法人制度为核心构建我国大学自治的法律保障体系
既然学术法人制度是保护大学自治与学术自由的前提条件,那么,要真正落实我国的大学自治权,就必须构建以学术法人制度为核心的法律保障体系.
(一)明确大学的公法人性质
在大陆法系国家,法人一般分为公法论文范文私法人.大陆法系国家区分公法论文范文私法人的意义在于：私法人主要着眼于从财产角度加以限定,即拥有独立财产,并以其承担财产上的责任；而公法人固然有此方面的意蕴,但其在公法上的功能并不限于此,即公法人意味着该组织是统治权的主体,能够以自己的名义承担公权利和公义务.从功能角度而言,承认国家之外的其他公法人格的目的在于以公法人作为组织手段,通过法人的自主与独立特性来实现行政的自治与绩效.因此,建立于行政分权意义上的公法人制度是法律意义上自治的表现.当公法人成为公共行政的一种必要手段时,公法人应当被赋予相应的自治权,并成为意志独立和行为自主的主体.如果说私法人更加侧重于财产责任的独立承担,公法人则强调以人格独立、行为自主作为去政治化与行政分权的手段.
在我国的法律中,只有《民法通则》对法人作了相关规定,其第三十六条：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织.”第三十七条：“法人应当具备下列条件：（一）依法成立；（二）有必要的财产或者经费；（三）有自己的名称、组织机构和场所；（四）能够独立承担民事责任.”显然,《民法通则》主要从财产独立以及独立承担财产上的责任界定法人.虽然《民法通则》将法人分为企业法人、机关法人、事业单位法论文范文社会团体法人,但这也仅仅是从财产独立以及独立承担财产责任的私法角度进行的分类,并未赋予与公法人类似的机关法人、事业单位法人自治的空间以及相应的公权利和公义务.可见,我国并未将法人分为公法论文范文私法人,实际只存在私法人.理论上和实践中对公法人应有地位的忽视,导致人们长期误以为法人只有在私法上才有意义.正是在这种法律背景下,作为公法人的事业单位往往无法体现作为法人的意志独立和行为自主,从而失去自治的空间而长期成为行政的附庸.
我国《高等教育法》第三十条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格.高等学校的校长为高等学校的法定代表人.高等学校在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任”,明确了我国高等学校具有法人地位.我国高等学校是事业单位,承担了颁发论文范文书和学位证书等部分公共管理职能,因此具有公法人的属性.但由于我国法律对公法人法律地位的忽视,高等学校的法人地位也只是私法意义上的法人,亦即只承认财产责任的独立承担,而其“人格独立、行为自主作为去行政化的手段”的职能却被忽视.也正因为这一原因,大学始终未能摆脱政府的行政干预和控制,法律规定的自治权无法得到真正落实.
因此,要真正落实大学自治权,首先必须还原大学的公法人本质,并落实公法人独立承担公权力与公义务的职能.具体立法建议为：在将法人分为公法论文范文私法人的基础上,将《高等教育法》第三十条修改为：“高等学校自批准设立之日起取得公法人资格,具备公法人权利,承担公法人义务.高等学校的校长为高等学校的法定代表人.”
(二)完善大学的法人治理结构
现代企业制度的相关原理认为,在所有权与经营权分离且所有者与经营者之间存在委托——*关系的情况下,企业法人治理结构的存在是有必要和可能的.虽然我国高校（不管是公立还是私立）不是企业,但其普遍存在的所有者与经营者分离的状况,决定了高校建立法人治理结构的必要性.高校法人治理结构的构建,应处理好几个问题：一是所有者与经营者之间的关系,即政府与高校的关系；二是高校内部行政权力与学术权利的关系；三是所有者的监督职能如何落实问题；四是法人治理结构如何与现有治理结构有效衔接问题；五是权利机构、决策机构、监督机构、执行机构之间的权力如何配置问题.
我国目前的高校治理结构存在以下问题：一是《高等教育法》第三十九条规定我国高校治理结构为：“国家举办的高等学校实行中国论文范文高等学校基层委员会领导下的校长负责制.”由于这一表述过于简单和原则,什么是“党委领导”,什么又是“校长负责”,都无明确规定,导致了权力义务责任配置不均衡、不明确,造成目前高校普遍存在的内部不协调.二是政府过度干预高校事务,高校缺乏应有的自治空间,造成高校普遍缺乏活力与创造力.三是高校内部行政权力与学术权力配置失衡,学术权力在学术性事务中未发挥应有作用.四是党委权力与行政权力的边界未厘清晰,权力的交叉造成决策的混乱.五是高校的纪检监察审计处等监督机构都是内设机构,所有者的监督权无法落实.
如何通过大学法人治理结构的完善,确保大学所有权、决策权、执行权、监督权均衡配置,使大学能够按照学术机构自身的规律有效运行,并确保大学自治权的落实呢?美国人选择了董事会模式,在1850年通过的密执安州宪法中规定,由公民全体论文范文选举州立大学的董事会,规定该董事会作为州政府的协调机构,以取代作为州议会从属机构的地位.这样一种新的管理体制就创造出来了,避免州议会对大学的直接控制而丧失必要的自主性.有异曲同工之妙的是,学者们关于我国国有企业改革研究的结论是：要减少政府对国有企业的干预必须强化公司董事会建设.因此,笔者以为,要确保大学所有权、决策权、执行权、监督权的均衡配置,减少政府的超强干预而确保大学自治,我国大学应构建以董事会（理事会）为中心的法人治理结构.其要点是：第一,构建超强的大学董事会.只有超强的董事会,才能抵御来自于政府的超强干预,也才能有效防范学校执行层（校长）的内部人控制.超强董事会构建的核心是董事会成员的任命,董事会成员应由政府任命,包括校内成员和校外成员.校外成员包括政府官员、行业企业代表、社会名流、杰出校友代表等.学校党委会与董事会合署,校内董事会成员组成学校党委会,党委书记由董事长兼任.党委会与董事会的合署,可以将完善的法人治理结构的内在要求与《高等教育法》的规定有机结合起来.董事会是学校的最高决策机构（公立高校的股东只有一个——政府,可借鉴《公司法》的规定,将股东会的部分职权赋予董事会）,学校重大事项须经董事会研究决定,包括执行政府的决议、办学方向、机构设立与撤销、经费预算与决算、薪酬分配方案等.党委会负责执行中国论文范文的方针政策,管理学校的思想政治和德育工作.第二,校长是大学的执行机构,对董事会负责并报告工作,由董事会聘任,全面负责学校教学、科研、人事、社会服务等日常行政管理工作.校长的任用应实行职业化.第三,建立大学监事会.在所有者（政府）充分放权、大学享有充分自治权的情况下,所有者（政府）应加强对大学的监督,以确保所有者（政府）权益.可由目前学校的纪委、监察和审计部门合并组建大学监事会.监事会不是大学的内设机构,而是直接隶属于政府,监事会成员的一部分由政府任命,不少于三分之一的成员由全校教师代表选举产生.监事会代表政府全面监督学校董事会和校长,确保学校的正确办学方向以及日常管理的健康运行.第四,确保大学学术权力的有效运行.大学是学术性机构,只有确保学术权力在学术性事务中发挥主导作用,大学的自治权才能落到实处.建立和完善教授委员会、学术委员会等学术性机构在学科建设、学术事务中发挥作用,建立健全包括人事管理、质量保障、科研评价、资源配置等方面与现代大学制度相匹配的制度体系,确保学术权力的主导作用.第五,完善教代会和工代会,实行论文范文决策、论文范文管理、论文范文监督,保障教职员工行使应有权利.
大学法人代表:1大学主讲：徐醒先生民财团法人雪儒教育基金会 发行
(三)制订和完善《大学章程》
法人的独立性不仅体现在独立的财产和独立责任能力,还体现在具有独立的组织章程.章程是法人成立的前置条件,即法人要成立须有法人章程.正如公司章程是公司在《公司法》的框架下实现自治权的保障一样,大学章程也应成为大学在《高等教育法》框架下实现自治权的保障.《高等教育法》第二十八条规定了高等学校的章程应当规定以下事项：学校名称、校址；办学宗旨；办学规模；学科门类的设置；教育形式；内部管理体制；经费来源、财产和财务制度；举办者与学校之间的权利、义务；章程修改程序；其他必须由章程规定的事项.从法律的规定可以看出,大学章程的内容非常丰富,笔者以为,从落实大学自治权的角度,大学章程必须解决好两个问题：一是如何细化落实《高等教育法》赋予大学的自治权.虽然《高等教育法》第三十三至三十八条、第四十一条、第四十二条规定高等学校享有一系列自主权,法律法规对大学自治权作了比较全面的规定,但由于缺乏进一步细化的实施细则的支撑,这些规定就显得过于笼统,可操作性较差,宣示性内容多于保障性内容,以至于使很多权利在实践中无法得到落实.比如,目前专业设置仍然实行的是审批制,招生计划特别是跨省计划由教育行政部门和发改部门严格控制,内设机构的设立要报批,开展对外合作时严格按照对等原则（专科学校只能与国外的专科学校合作）等.大学章程应通过细化的规则解决这些问题.二是如何厘清和界定大学举办者（政府）与大学的权利义务边界.正如一些西方学者所认为的：“正是国家而不是大学在实际上决定着大学自治的本质和边界.”只有以大学章程的形式确定举办政府的权力和义务,才能确保大学能得到政府应有资助的同时,减少政府对大学不应有的干扰.
为了强化《大学章程》对大学办学的法律保障作用,教育部1999年颁布了《关于加强教育法制建设的意见》,2003年又颁布了《关于加强依法治校工作的若干意见》,要求各大学必须制订和完善《大学章程》,并上报主管教育行政部门审批.但各大学应者寥寥,或者千篇一律的相互抄袭以完成任务.对于保障自身权利的《大学章程》,各学校为何如此消极呢?原因在于目前《大学章程》的法律效力低,无法真正落实大学自治权.大学自治权的保障实际上要配置政府与大学之间的权力义务,而目前《大学章程》由学校制订报教育行政部门批准的程序,根本无法规范政府与大学之间的权力义务配置（在我国的行政管理体系中,教育部门往往处于弱势地位,其批准的《大学章程》根本无法约束财政、发展与改革等部门）.
因此笔者以为,要真正实现大学自治,必须完善《大学章程》.大学章程的制订与完善,须注意以下几方面的问题：一是大学章程的制订主体.按《高等教育法》的有关规定,大学章程应先于大学而存在,显然大学章程不应由大学自身来制订.那么,由举办者政府来制订是否可行?举办者政府可能会为了自身利益,在章程中无限扩展自身权力,压缩自己的义务,并为干预大学事务提供依据,因此举办政府制订大学章程也不合适.美国大学的章程,从殖民时期以来到现在的所有大学,均由所属州的议会,以法案形式批准,成为州法律的一部分.笔者以为,应借鉴美国的做法,由与举办政府同级的人大制订（部委直属大学则由部门规章的制订主体制订）,站在公允的立场以平衡大学与举办政府的权利义务.二是大学章程的法律性质.对大学章程的性质,有自治说、契约说等不同观点.笔者以为,民办大学章程完全符合契约说、自治说的性质,公立大学章程则不尽然.公立大学的股东只有一个——即政府,因此契约说似乎并不成立,而且,公立大学章程须规定“举办者与学校之间的权利、义务”亦即政府与学校之间的权利、义务边界,只有地方性法规才能约束举办政府的行为,因此,大学章程应定性为地方性法规（论文范文部委举办的学校,其章程性质应为部门规章）.三是大学章程的法律效力.大学章程具有地方性法规或部门规章的法律效力,地方或部门所辖的范围,皆是其法律效力所及的范围,所辖政府须履行应尽义务（包含不得随意干预大学事务的义务）,大学则可享有应有的自治权.四是大学章程的内容.大学章程是保障大学自治权的核心,因此,大学章程内在《高等教育法》第二十八条规定的基础上,应重点落实大学自治权,特别要突出细化落实《高等教育法》赋予大学的自治权以及厘清和界定大学举办者（政府）与大学的权利义务边界两方面的内容.五是一校一章程.目前我国的大学,要么未制订章程,要么按一定的模板制订章程,导致章程的“千校一面”.大学在办学定位、人才培养、自治模式方面应各具特色,并应物化在大学章程中,真正实现一校一章程,一章程一特色.
(四)落实大学法人财产权
我国《民法通则》第37条规定“法人要有必要的财产或经费”,实际上将独立财产作为法人成立的必要条件.企业作为法人,当然应有自己的独立财产.但所谓企业的独立财产实际上都是投资者投入并所有的,那应该如何处理好企业独立财产与投资者所有的关系呢?我国创设了企业“法人财产权”的概念.为了顺利推进国有企业改革,将国家所有权与企业经营权有效区隔开,《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》指出：“企业中的国有资产属于国家,企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权.”《公司法》吸纳了“法人财产权”的概念,第4条规定：“公司享有由股东投资形成的全部法人财产权等公司中的国有资产所有权属于国家.”《物权法》则进一步对法人财产权的权能进行了界定,其68条规定：“企业法人对其不动产和动产依照法律、行政法规以及章程享有占有、使用、收益和处分的权利.”可见,虽然公司是股东投资成立的,但公司一旦成立,股东就失去了对其投入财产的直接支配权,而只能享有股权（参与决策权、收益权、选择管理者等权限）；公司作为法人则对股东投入的财产享有法人财产权,即享有对公司财产占有、使用、收益和处分的权利.
虽然公法人与私法人在法律功能方面存有差异,但具有独立的财产则是公法论文范文私法人成立的共同前提条件.很难想象,没有独立财产的组织能够取得独立人格而成为法人.范洁梅和李哉平通过研究后认为,学校办学自主权表现在人格独立、财产独立、债责独立、政校职能分离四个方面.其中财产独立是核心,只有财产独立才能使学校具有真正的独立人格.因此,大学虽然是非企业法人,也应要有独立的财产,或者说必须对举办者投入的财产享有法人财产权.对此,我国有关法律或政策已作了明确规定.《民办教育促进法》第35条规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权.”第36条：“民办学校存续期间,所有资产由民办学校依法管理和使用,任何组织和个人不得侵占.”《国务院论文范文关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》（国办发[2006]101号）规定：“民办高校要落实法人财产权,出资人按时、足额履行出资义务,投入学校的资产要经注册会计师验资并过户到学校名下,任何组织和个人不得截留、挪用或侵占.”同样是高校,既然民办高校要落实法人财产权,公办高校应同样要落实法人财产权.因此,必须在法律中明确规定大学的法人财产权,可将《教育法》第31条修改为：“学校及其他教育机构具备法人条件的,自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格.学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任.学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有,学校享有法人财产权.学校及其他教育机构兴办的校办产业独立承担民事责任.”将《高等教育法》第38条修改为：“高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法享有法人财产权,自主占有、使用、收益和处分.高等学校不得将用于教学和科学研究活动的财产挪作他用.”
如何落实大学的法人财产权呢?一是要明确产权归属.独立财产必须是以大学自身名义拥有的财产,因此,必须将由举办者投入资产、接受捐赠形成的资产、学费收入、办学积累以及其他收入构成的资产全部过户到大学,使大学真正形成自己的独立财产.二是明确大学法人财产权权能.在现实的办学实践中,高校尤其是公办高校没有对举办者投入的财产享有完全的法人财产权,往往只享有占有的权利,使用的权能受到很多限制,更没有收益和处分的权利.比如,高校对教学仪器设备的更新与淘汰必须报政府备案；学校对政府年度预算投入的资金本年度未完成使用的,政府会直接回收；学校对自己的资产没有收益权,即使培训办班的收益也要交政府财政等等.因此,须明确大学法人财产权的全部权能,即大学在符合办学宗旨的前提下,对自身的法人财产权享有占有、使用、收益、处分的权利.三是加强审计监督.对于公立大学而言,政府赋予大学法人财产权后,应加强对法人财产权实施情况的审计监督,以确保大学法人财产运用于办学目的,符合办学宗旨.
总结：本论文可用于大学法人论文范文参考下载，大学法人相关论文写作参考研究。
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