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文／万玉玲
随着我国经济的快速发展,近年来环境污染事件及因环境污染造成的纠纷事件频发.探究这些事件发生的深层次原因,很多与防护距离有一定的关系.如引起广泛社会关注的浙江省德清县、广东省紫金县等地发生的血铅超标事件,相关部门的调查结果就表明,防护距离不合格是造成血铅超标的重要原因之一,是环境风险防范和管理不到位的体现.
“十二五”期间,环境风险防范首次出现在国家环境保护五年规划中,并作为“推进主要污染物减排、切实解决突出环境问题、加强重点领域环境风险防控”三大着力点之一,可见党和国家对环境风险防范的高度重视.防护距离的有效设置和监管是环境风险防范的重要内容,特别是在化学品和重金属污染防治领域.众所周知,如果不设置防护距离或设置范围过小,工业企业排放的污染物有对附近居民健康和环境造成风险的可能；如果防护距离设置得过大,又会造成国土资源的浪费和建设成本过于高昂.因此,防护距离的设置需要综合考虑环境安全与国土资源有效利用的平衡,是一个涉及多方面因素的复杂问题.
我国工业企业防护距离的设置现状
我国由于行业分类繁杂,部门管辖职责和范围不同,目前防护距离主要有三种,分别为卫生防护距离、大气环境防护距离和安全防护距离.
卫生防护距离
卫生防护距离,由卫生部提出,是指产生有害因素的车间、工段的边界到居住区边界的最小距离.现阶段,我国确定卫生防护距离的方法主要有公式法和行业标准法.由于公式法常出现计算值偏大的问题,国家先后制定了30多项工业企业卫生防护距离标准,涵盖化工、制造、油漆、塑料、钢铁等行业,行业标准法就是根据企业所在地平均风速可直接查表确定防护距离.目前,我国卫生防护距离标准已广泛应用于建设项目选址、环境影响评价等领域.
大气环境防护距离
大气环境防护距离是环境保护部2008年在新的《环境影响评价技术导则一大气环境》（HJ2. 2-2008）中提出的.为保护人群健康,减少正常排放条件下无组织大气污染物对居住区的环境影响,在项目厂界以外设置大气环境防护距离.大气环境防护距离取值方法为最大一次落地浓度（离面源中心）达到环境质量标准的最小距离,其值主要与气象参数和无组织污染源强有关.在推荐的计算模式中一般将气象参数设定为最不利的条件.这样大气环境防护距离计算准确与否就主要取决于调查无组织排放源强的结果.现阶段,确定无组织排放源强主要有反推法（或实测法）、物料衡算法、类比法、化学反应式法等几个方法.通常,环境影响评价所计算出的大气环境防护距离是行政主管部门或地方政府管理的依据.
安全防护距离
安全防护距离是为保护生产工人、公共设施及周边人群而提出的,主要涉及危险化学品的相关行业,指在发生火灾、泄漏、爆炸等安全事故时,防止或减少人员伤亡或中毒、附近装置和财产破坏所需最小安全距离.目前,安全防护距离的确定主要有经验距离法、基于后果的方法和基于风险的方法三种.经验距离法主要依赖以往运行经验和相关历史资料,科学性较差,但原理简单直观.基于后果的方法和基于风险的方法都考虑了事故后果对暴露人群和周边环境的影响,差异之处在于,基于后果的方法只是考虑了污染物泄漏浓度及其自身毒理学属性,该方法确定的安全防护距离值与实际相比偏大,会导致土地资源浪费；基于风险的方法在考虑上述因素的基础上又将事故发生的可能性纳入影响因子,但也存在不足,主要是事故发生的概率具不确定性,而且这种方法计算过程耗时又复杂,需要大量模型和数据支持.概而言之,设定科学合理的安全防护距离是预防危险化学品发生重特大事故的重要前提.
这三种防护距离的设定既有一定的相关性,又存在着很大的差异,它们针对的对象不同,卫生防护距离是特指有害气体的无组织排放而设定,大气环境防护距离是针对除了正常开、停车及事故排放以外的正常排放而言,针对的是项目排放的所有大气污染物,安全防护距离主要涉及危险化学品,与安全生产密切相关.因此,针对同一工业企业,三种防护距离计算结果会有很大的差异,具体应用过程中存在着很多问题.
我国防护距离设置与监管存在问题
目前,我国涉及工业企业防护距离规定的有很多,既有国家标准,又有行业标准；既有行政法规规定的,又有技术规定设立的,其设置与实际应用面临很多问题.
防护距离概念混杂,标准体系不完善目前,国内关于卫生防护距离、
大气环境防护距离和安全防护距离等
防护距离的概念比较多,内容有交叉,又有很大的差异.由于三种防护距离所属领域不同、关注点不同、设定标准不同、管理要求不同,不仅计算结果有很大的差异,给相关部门和企业的管理也带来了很多困惑.所涉及的环保、安监、卫生、国土、规划、消防、工信等有关部门的“多头管理”局面很容易产生执法漏洞、执法盲区.我国防护距离相关的标准制定相对缓慢,严重滞后于国民经济和工业企业的发展速度.部分早期制定的防护距离标准,已经不能适应当今科学技术发展和公众环境意识升级的要求.防护距离的确定本就是一个复杂的过程,因牵扯的部门多、行业多,计算方法不尽相同、参数取值也不同,所以往往针对同一个工业企业的计算结果不尽相同,没有统一的标准衡量.而且现行各部门、各行业制定的标准中防护距离相关的内容较少,标准覆盖面小,体系很不完善,如卫生防护距离标准目前只有30多项,绝大多数集中在污染较重的制造业,而即便在制造业中,所涵盖的工业企业所占比例也很小,不足10%,根本不能满足实际工作的需要.
防护距离相关的法律法规不健全
涉及防护距离设置的工业企业一般都对周边人群或区域存在着不同程度的风险,因此,防护距离设置和监管的核心主要是企业及其周边区域的土地利用控制问题.但是到目前为止,我国还没有涉及防护距离设置与管理的专门法律法规.在环境保护领域中,已颁布《环境保护法》、《水污染防治法》、 《大气污染防治法》等法律法规,对污染防治进行了指导,但对防护距离问题并没有涉及.卫生领域还没有专门的卫生法.在安全监管领域,虽然有《危险化学品安全管理条例》,但对如何合理布局还没有具体的实施措施和要求, 《消防法>,虽然规定了易燃易爆危险品的场所应当与居住场所保持安全距离,但是太具局限性.因此,防护距离的设置亟须健全相关的法律法规.
防护距离监管及后续保障不到位
大量的案例表明,政府部门在对涉环境风险工业企业建厂用地的选址规划以及周边区域的开发利用等问题上,缺乏统筹规划,没有有效地进行监管.由于经济和城市化快速发展,有的地方政府或部门为了追求片面利益,在实际操作中擅自改变涉环境风险工业企业周边的土地用途,最终导致防护距离不符合要求.还有一些防护距离出现问题的根本原因在于当地政府未履行涉环境风险企业周边居民搬迁的承诺,没有做好后续保障工作.无论是涉环境风险企业还是周边群众,其搬迁都是一项复杂的系统工程,国家、地方和企业三个层面都很难独立完成这项工作,资金、土地、人员等面临的困难太多,但是国家在相关方面配套政策措施又不足,而且我国关于防护距离的监管和后续保障涉及规划、环保、安监、卫生、国土、消防、工信等多个政府部门,各部门之间缺乏良好的协作、沟通机制,这样就很容易造成监管的缺失.
公众参与度不够
由于防护距离不足引起污染事件、安全事件或纠纷的主要影响群体是公众,但公众对于此类问题往往没有足够的参与权和知情权.我国虽然在《环境影响评价法》中明确对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划或建设项目要征求公众对环境影响报告书草案的意见,但是公众参与环境影响评价的范围很受限制,参与时间较晚,参与阶段也比较少,环境影响评价的信息公开还不够完善,公众参与主体不够广泛,其参与的途径还很单一,公众参与所起到的作用有限,而且环境影响评价对公众意见的反馈机制不健全,对相关单位的法律责任规定还不够明确,公众参与在实际上还属于较低层次的参与.同时,公众环境意识虽然在发展经济的同时有了明显的提高,但仍处于较低水平,人们的高环保意识主要集中在家庭生活层面,如将节水节电等,在社会参与层面的环保意识相对较低.
我国防护足巨离设置与监管的建议
针对目前我国防护距离设置与监管方面存在的问题,提出如下建议促进防护距离领域的发展.
统一防护距离概念,完善标准体系
要统一防护距离的概念,可以把卫生防护距离、大气环境防护距离和安全防护距离等统一称为生态环境安全防护距离,既将多个概念进行了有机的统一,又体现了以人为本、经济发展与生态环境相协调的宗旨.在统一概念的基础上,要明确相关政府部门在对涉环境风险工业企业的土地利用监管、控制方面的各自职责和协调机制,否则很难保证设置防护距离、开展“源头控制”策略的有效实施.
同时,要不断完善我国防护距离标准体系,按照统一的概念剖析其新的科学内涵,避免出现“多头管理”的局面.可以按行业或者工业性质分成大类来制定防护距离,也可以按照企业特征污染的分类来制定防护距离.无论采用哪种方式,都需要制定统一、规范的计算方法,加强防护距离设置的科学性、规范性和权威性,以便为涉环境风险工业企业的规划选址、安全生产许可、风险防范等活动提供技术支持.
健全相关法律法规,强化过程监管
以“预防为主、防治结合”为原则,为加强“源头控制”,需要尽快出台针对涉环境风险工业企业建设和土地利用规划的法律法规,或者是已纳入立法计划中的有关法律法规中加入涉环境风险工业企业建设和土地利用规划风险防范要求的相关内容,明确防护距离设置的重要性和必要性,明确环保、安监、卫生、国土、规划、消防、工信等相关部门在此项工作中的各自职责；要求相关部门依据上位法制定指导具体实施工作的规章或规范性文件及相关指南、标准.此外,国家和地方各层级政府要在相关法律法规建立和完善的基础上,理顺各部门之间的关系,建立相互协调的机制,各负其责,做好防护距离过程监管工作.
合理规划产业布局,推动搬迁工作
国家、地方两个层面都要做好产业发展规划,使之与各地区总体规划相衔接,充分遵循区域主体功能区划,充分考虑城市规划布局、城市功能定位,科学划定工业园区、居民区等区域,给工业发展留有一定空间,避免规划初期出现防护距离不足的问题.对于新建涉环境风险工业企业,要求必须进入产业集中区或工业园区,对于产业集中区或工业园区应进行区域环境风险评价,避免区域存在整体性环境安全问题,尤其要对化工和重金属等重污染行业的防护距离设置和监管进行有序推进.对于已经引起环境风险的工业企业,要加快推进企业或防护距离内居民的搬迁工作.相关部委及有关地方政府要加强综合管理,共同研究对策,督促推动当地政府或企业履行承诺,采取切实有效措施,严格落实防护距离的要求,尽快完成引起环境风险的工业企业搬迁或居民搬迁.
卫生防护距离:安监总局：防护距离不够化工企业须搬迁
加强法规标准宣传,促进公众参与
根据国外制定法律法规标准的经验,我国在法律法规标准的制修订过程中要加强宣传,增强透明度,充分发挥公众作用.实际工作中,切实做到依法行政,切实保障公众的环境参与权,让公众在涉环境风险产业规划制定中和相关工业项目实施之前参与进来,让风险前移、困难前移,确保各个阶段都充分吸收采纳公众意见,使防护距离的设置既符合科学性,又满足公众的要求.
综上所述,我国工业企业防护距离设置工作还处于起步发展阶段,确定科学的防护距离是非常必要且紧迫的.随着科学技术的不断发展,我国防护距离概念必然进一步统一和明确,相关法律法规和标准体系必将不断完善,必将为保障我国人民群众身体健康、生态环境有效保护、经济可持续发展起到基li性的支撑作用.
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