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地方政府举债,是社会关注的热点问题,也是《预算法》修改的难点和重点.新修订的《预算法》搭建起了规范地方债务的法律框架,治理地方政府债务强调疏堵结合、构建以债券为主的地方政府负债融资机制和降低地方政府负债压力并行,使地方政府阳光举债、规范用钱,有序还钱.
一、地方政府性债务的概念分类
(一)地方政府性债务的概念
地方政府性债务是指地方政府、公用事业单位等以及地方政府专门成立的基础设施性企业为提供基础性、公益性服务直接借入的债务以及地方政府机关提供担保所形成的债务.
(二)地方政府性债务的分类
按照债务资金来源,地方政府性债务可分为地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务以及一些其他相关债务.其中,地方政府负有偿还责任的债务,包括地方政府直接举借的债务；上级财政转贷给地方政府,用于无收益的公益性项目的债务等.地方政府负有担保责任的债务包括上级财政转贷给地方政府,用于有经营收益的项目的债务；地方政府（含政府部门和机构）为融资平台公司等单位贷款或发行企业债券进行担保（含担保和以承诺函、宽慰函等文件提供信用支持的变相担保）或提供回购信用支持形成的债务等.其他相关债务,主要是指政府融资平台公司、经费补助事业单位等举借的债务,由非财政资金偿还,但地方政府没有提供担保.
二、地方政府债务的现状
改革开放以来,为加快国家工业化、城镇化、现代化建设,满足人民群众日益增长的公共服务需求,各级地方政府大力实施基础设施建设,促进了经济快速增长,推动了社会事业不断发展,取得了巨论文范文绩.然而发展背后却是资金难题,在地方财力难以满足资金需求的情况下,地方政府通过设立各类投融资平台等方式利用信贷资金或企业债券形式融资弥补缺口,形成了大量的地方政府债务.
地方政府债务置换:济南日报：1.84万亿元地方政府债务于2012年到期
(一)地方政府债务的规模与结构
1.地方政府债务的规模
根据2013年全国地方政府性债务审计的结果,截至2014年末,全国地方政府债务（政府负有偿还责任的债务）余额15.4万亿元,地方政府或有债务8.6万亿元（包括政府负有担保责任的债务3.1万亿元,政府可能承担一定救助责任的债务5.5万亿元）.而在之后的《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》中提到,在2014年末地方政府债务余额和2015年地方政府新增债务限额6000亿元的基础上,批准了2015年地方政府债务余额限额为16万亿元.其中,一般债务余额限额9.6万亿元,专项债务余额限额6.4万亿元.
2.地方政府债务的结构2014年末,全国地方政府债务余额15.4万亿元中,从政府层级看,省级、市级和县级（含乡镇）分别为2.1万亿元、6.6万亿元和6.7万亿元,占比分别为14%、42%和44%；从区域分布看,东、中、西部地区分别为6.7万亿元、3.9万亿元和4.8万亿元,占比分别为44%、25%和31%.
从举借主体看,主要是融资平台、政府部门和机构、事业单位及国有企业,分别占39%、24%、22%和15%.从借款来源看,主要是银行贷款、BT等应付款、地方政府债券、企业债券、信托、中期票据和短期融资券等,其中银行贷款约占51%,地方政府债券约占8%.
从债务期限看,2015年到期3.1万亿元,占20%；2016年到期2.8万亿元,占18%；2017年到期2.4万亿元,占16%；2018年及以后年度到期6.2万亿元,占40%；以前年度逾期债务0.9万亿元,占6%.
3.债务率
据财政部门测算,到2015年末,地方政府债务余额限额16万亿元,债务率预计约为86%,低于100%的风险警戒线,债务风险总体可控.
（二）地方政府债务的投向截至2014年末,各级地方政府债务余额中用于市政建设4.7万亿元,约占31%；用于交通运输1.9万亿元,约占12%；用于保障性住房建设1.8万亿元,约占12%；用于土地收储1.7万亿元,约占11%；用于民生领域2.9万亿元,约占19%.用于市政建设、交通运输和土地收储的资金合计约占54%.
三、新《预算法》对地方政
府债务管理的限制性规定从2015年1月1日起实施的新《预算法》,实现了一系列立法进步,尤其是在地方政府债务管理方面,新《预算法》借鉴国内外的经验教训,并根据现实需求,增加了允许地方政府举借债务的正面表述和六个方面的限制性规定.
一是发债主体的限制.新《预算法》规定,经过全国人大或者全国人大常委会、本级人大常委会的批准后,省级人民政府可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券的方式筹措资金.其他层级的地方政府均不能随意发债.由于省级以下的地方政府发债的渠道、方式的多样化,给国家的债务管理增加难度.而省级政府税收收入相对稳定,由省级政府统一发债,会使地方政府性债务风险得到一定控制.
二是发债用途的限制.新《预算法》对地方政府发债的用途做出了严格约束,即发债取得的资金只能用于公益性资本支出（公益性资本支出指的是政府部门提供的社会公共事业、具有公共产品属性、不以盈利为目的的项目资产）,不得用于经常性支出.但实际情况是,我国地方政府债务资金主要用于基础设施建设方面,还有一部分债务资金被用于装修办公室和新建办公楼等项目.因此,我国有必要对地方政府的发债资金的用途做出严格的限制和约束.
三是发债规模的限制.新《预算法》规定,省级政府发行债券必须经过全国人大或者全国人大常委会批准,同时发债的规模也必须控制在国务院规定的限额内,列入本级的预算调整方案,并报本级人大常委会批准,将发债的规模控制在一定的警戒线之内.
四是发债方式的限制.新《预算法》规定,地方政府举借债务的方式只能采取发行地方政府债券的形式,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务,不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保.这样可以有效地约束地方政府债务管理行为,缓解地方政府的还债压力.
五是发债风险的控制.新《预算法》规定,国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度,从而对债务风险进行有效的识别、测算和分析,将风险控制在可控的范围内.充分体现了新《预算法》对地方政府发债风险的严格控制.
六是发债责任的控制.在地方政府债务管理中,很多债务没有列入预算,使得很多债务游离于预算管理之外,脱离了预算的约束.新《预算法》要求地方政府债务也要纳入预算管理中,要求地方政府的债务公开,这是政府预算公开的重要内容.直接负责的主管人员和其他直接负责人若违反《预算法》的规定进行发债的,论文范文政府将根据《预算法》的处罚措施对相关人员进行责任追究和处罚.体现了新《预算法》对发债责任方面做出了很好的约束.
四、新《预算法》赋予地方政府依法适度举债的重要意义政府负债是现代市场经济国家的普遍现象,与现代国家治理的机制建设和能力提升具有内在关系.新《预算法》赋予了地方政府一定的发债权,同时也进一步规范了地方政府债务管理,对提高债务的透明度、降低地方政府融资成本等具有重要意义.
(一)有助于提高债务的透明度
新《预算法》要求允许地方政府通过发行债券的方式举债,要求地方政府的债务公开,政府部门通过编制资产负债表来向社会公开自身的发债情况,接受各级人大以及社会公众的监督.使隐性债务显性化,提高地方政府债务的透明度,有助于约束地方政府过度举债的冲动,从源头上控制债务风险.
(二)有助于降低地方政府融资成本
从2014年地方政府债券发行情况来看,通过发行政府债券进行融资的成本较低,仅与同期限的国债利率相当.就是说,地方政府被赋予一定的举债权后,融资成本大大低于融资平台举借债务的成本.
(三)有助于控制新增债务,化解存量债务
新《预算法》从根源上对地方政府债务实行了限额控制,严控新增债务规模.同时,为了优化债务期限结构、降低地方政府的利息负担、降低债务违约风险,将允许地方政府通过申请发行地方政府债券置换高成本存量债务,有效缓解地方的偿债压力.
(四)有助于强化监管和风险防控
新《预算法》明确要求,国务院要建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度对地方政府债务实施监督.这些机制的建立,对于防范局部地区的债务至关重要.
(五)有助于“量价并重”的货币政策调控
地方政府债务纳入预算,硬化地方政府的预算约束,有助于我国的货币政策框架转向“量价并重”,就是在货币总量调控的同时,更加重视论文范文调控,即将央行的政策利率列入*目标.赋予地方政府适度的举债权限,地方政府举债融资的市场化程度大大提高,地方政府债券市场将增强地方政府的预算约束,从而有助于货币政策框架的转型.
五、加强地方政府债务管理的意见与建议
新《预算法》为建立以政府债券为主体的规范合理的地方政府举债融资机制提供了良好的契机.为了实现地方政府债务的可持续增长,有效发挥地方政府规范举债的积极作用,提出以下三个方面的意见与建议：
(一)修订《预算法实施条例》,提高地方债务管理的可操作性
新《预算法》颁布实施后,与之相匹配的《预算法实施条例》未进行修订,使得新《预算法》的可操作性和可执行性有所缺失.这就需要我国立法机关加紧修订《预算法实施条例》,针对地方债务的管理,从具体发债用途、发债规模和发债责任等方面作出详细明确的规定,有利于地方政府债务管理的科学性和有效性.
(二)规范地方政府融资模式和融资平台,控制好资金来源
做好融资模式和融资平台的选择问题是进一步管理好地方政府债务的关键.新《预算法》规定地方政府只能通过发行政府债券的方式进行举债.由于旧《预算法》下地方政府可选择的融资方式较多,使得地方政府债务的规模不断增长,导致地方政府的偿债压力加大.因此,对于投向公益性项目的融资平台,可以发行地方政府债务,享有政府信用,对于其他地方债务融资平台可以采取合并、转型和关闭等办法进行搭建.
(三)有效监督和管理好地方政府债务资金的使用,控制好投资方向
地方政府债务资金的去向问题,是有效监督和管理好地方政府债务资金的使用问题的关键.新《预算法》要求,每一部分地方政府债务资金将接受各级人大包括社会公众在内的监督,确保每一分钱都花到实处.只有做到对地方政府债务的疏堵结合,才能加强地方政府的债务管理,从而切实有效地提高新《预算法》的可操作性和可执行性.（作者单位：许昌市审计局）
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