简介:本文是关于矿产资源法和民法典相关论文如何写与民法典方面论文如何写.
摘 要：民法典的正式颁行,使得我国在私权利保护方面迈出了里程碑的一步,其凸显的尊重意思自治、强调市场发挥资源配置决定性作用、协调经济持续健康发展和维护人民合法权益等特征,对于当下正进行的矿产资源法修改具有重要的指导意义.目前矿产资源法公法色彩浓厚而私法色彩偏淡的问题已然备受关注,实现两法共治是其必然出路.本次矿产资源法修改应当着力实现公法与私法的联动与平衡,通过明确产权保护制度、建构公平交易制度、探索公私合作模式,促进矿产资源合法高效开发利用.
关键词：矿产资源法;公法;私法;联动;平衡
中图分类号：D922.62 文献标志码：A 文章编号：1672-0768（2020）04-0055-05
一 民法典与矿产资源法
《民法典》作为民事领域的“根本法”,一方面对于作为其“特别法”的《矿产资源法》具有举旗定向的指导意义;另一方面,《民法典》对各类民事主体的各种人身关系和财产关系作出了详尽的规定,进而也从经济、社会和个人生活等方面对《矿产资源法》产生相应影响.
（一）民法典中的涉矿“因素”
1.绿色发展理念.绿色发展说到底是一场关于经济和社会发展的深刻的发展理念革命,涉及方方面面,其中一个很重要的方面,即是作为经济社会发展不可替代的产业——矿业.《民法典》第九条关于 “民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境”的规定将绿色原则确立为民事行为的基本原则,这是“绿色矿山”建设的根本遵循.关于绿色开采的依据则是第三百二十六条的“用益物权人行使权利,应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源、保护生态环境的规定”和第三百四十六条的“设立建设用地使用权应当符合节约资源保护生态环境的要求”,第五百零九条则从绿色履行合同的角度提出“当事人在履行合同过程中,应当避免浪费资源、污染环境和破坏生态.”此外,第七章环境污染和生态破坏责任更是系统地对当事人在履行合同过程中应当避免浪费资源、污染环境和破坏生态等作出规定.总之,这些“绿色”将有利于矿业协议的更好履行,進而实现矿产的绿色开发.
2.物权保护原则.《民法典》首先于第三百二十四条明确将包括矿产在内的自然资源定位为用益物权：“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源,组织、个人依法可以占有、使用和收益.”这是对宪法第九条第一款所确立的自然资源所有制的明确与发展.基于合理配置资源,提高利用效率的考虑,第三百二十五条规定自然资源“有偿使用”则为我们运用市场机制来运作自然资源产权提供了法律依据.此外,第三百二十九条将原《物权法》等法律中的探矿权和采矿权等内容纳入其中,确认和强化了其物权保护.
(二)本次矿产资源法修改的关键问题
正在进行的矿产资源法修订工作,主要是围绕全面推进矿业权公开竞争出让、严格限制协议出让、更加充分地保护矿业权人合法权益、更加平等地对待国内外各类市场主体等四个方面展开[1].这其实正是基于公法与私法的联动与平衡之维度.
1.从矿业权出让来看,强调公开竞争出让,是考虑增强市场竞争、垄断和矿业权取得成本高等问题.注重市场作用,建立公平交易制度,必须首要端正国家与政府的位置,防止行政权力被滥用.从以往实践来看,一些地方政府不仅没有起到公平交易制度的建设者和保护者的作用,反而为其设定各种前置条件和隐形门槛,以谋求权力寻租空间.更有甚者,出于盲目的政绩观冲动,而通过政府“会议纪要”形式公然为私采、盗采矿产资源行为大开方便之门,或者与违法开采者形成利益结合体,这种政府之手越位的做法,不仅不合理,更于法无据.同时,我们也要看到,强调公开竞争出让,是矿业权出让制度从无偿到有偿后的又一“去行政化”措施,但“去行政化”并不是全盘否定行政监管,而只是取消矿业权出让领域政府审批干预,相应的事前准备、事中和事后监管工作不仅没有削弱,反而进一步加强.如,山西省通过制定《山西省煤炭资源矿业权出让转让管理办法》,实行总量控制制度,由省政府确定年度出让总量,招标拍卖挂牌,并向社会公示及其他内容[2].
2.严格限制协议出让,则是考虑到其市场交易混乱、资源配置效率较低和腐败丛生等问题,从而规范矿业权协议出让的审批权限和程序.《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》将协议出让的情形限定为稀土、放射性矿产和国务院批准的重点建设项目等三类,这显然是基于战略价值大、事关全局的矿产需要国家管理和控制,不能交由市场的考虑,但“国务院批准的重点建设项目”目前显得较为模糊,需要进一步的执行标准予以明确和细化.同时,稀土、放射性矿产等属于战略性矿产资源,理应由国家建立统一完备的储备制度,但从目前来看,其体制机制还未理顺,也缺乏必要的法律制度保障.如“国家石油储备中心”是国家粮食和物资储备局直属事业单位,受国家发改委直接领导,既负责国家石油储备基地的建设管理,又负责具体运营,导致其定位不清,政企不分.此外,通过公私合作提高国家整体储备能力和市场活力的商业石油储备还遥遥无期,《国家石油储备法》等矿产类储备相关法律法规也长期处于空白,实践中面临无法可依的尴尬局面.
3.保护矿业权人合法权益,平等对待国内外各类市场主体.近年以来,由于矿业权缺乏足够的法律支撑,不仅出现了无证勘查和无证开采等破坏正常市场秩序的乱象,还极易滋生腐败,甚至导致部分矿产资源被“巧取豪夺”,极大地伤害了矿业权人的投资热情,制约了矿业行业的持续健康发展.从物权法定原则的角度来看,民法典再次确认和保障矿业权的物权效力,如果矿业权人的矿业权受到不法侵犯,其可请求侵害方承担相应的法律责任.但《矿产资源法》对此仅在第三十九条第一款中指出“等未取得采矿许可证擅自采矿的等责令停止开采、赔偿损失”和第四十条“超越批准的矿区范围采矿的等责令退回本矿区范围内开采、赔偿损失”中明确规定了“赔偿损失”,而且从法条来看,该“赔偿损失”是由行政机关“责令”作出,公法色彩过于浓厚.因此,必须一方面加大对市场主体地位的承认与保障力度,另一方面也要着力优化营商环境.事实证明,市场经济发展特别是优化营商环境的难点、堵点和痛点,大多与行政权的运行尤其是行政机关的市场监管息息相关[3].优化营商环境,当有以规范行政权运行、保护相对人合法权益为使命的行政法治的出场.
（三）民法典时代的行政法回应
优化营商环境中,行政法治的出场,从一个侧面反映了当代公法与私法的交融趋势.在此趋势下,行政权逐渐从高位“跌落”,强度也在“柔化”,更加凸显人情味,这与民法典时代扑面而来的生活气息相贴合.如何看待民事法律关系中当事人的平等性同行政法律关系中表现的不对等关系之间的张力?特别是如何理解行政协议中的平等原则?如行政协议中双方当事人在法律地位上的平等,是否必然指向《民法典》第四条所规定的“民事主体在民事活动中的法律地位一律平等.”以及第五条“民事主体从事民事活动等按照自己的意思设立、变更、终止民事法律关系.”,进而能够与行政主体之单方变更权及单方解除权协调并存[4]?这些都需要行政法及时作出回应,进而充分协调个体生活需求与公法秩序之间的矛盾[5].此外,面对带有私法色彩的复杂的社会问题,行政法也不应与私法“划江而治”,而导致其体系的内卷化,而是应该有效组合具有不同控制功能的行政法规制与民法规制[6].实现矿产资源合理有序利用的关键,即：在于如何既实现有效监管,又充分发挥市场配置资源的决定性作用.这就决定着民法典时代,公法与私法之间更多的应注重“有所呼则有所应”式的联动性,同时兼顾平衡性.
二 两者联动和平衡的理论与实践基础
单是现实的需要尚不构成一种法律制度安排的正当性,必须经过充分的理论论证与实践检验,容有允当.
(一)公私二元相对论
探讨公私联动和平衡的可行性,必须明确公私法的关系,区分公私法的意义.
首先,从其作用来看,区分公私法有助于防止公权力侵入“私领域”;反之也有助于避免公法“遁入私法”;而且还可分门别类地根据案件性质的殊异设计、提供和完善相关救济制度[7].
其次,从发展趋势来看,公私法并非泾渭分明般的互异,而是呈现互相交融之态势,这既是由当代行政领域专业性、复杂性突出的特征所决定的,同时也涉及到基于维系良好社会秩序需要而整合政府规制与私法自治之需要[8].
再次,从价值追求来看,公私法之间不再奉行“各家自扫门前雪”的理念,而是强调两者的功能一体化,调控可能出现的多元利益冲突,充分应对现代社会快速发展之挑战.
着眼于我国经济社会发生重大变迁的实情,有学者进一步认为,运用灵活性强的私法方式,可以克服传统行政法管制方式的弊端,进而更好地实现行政目的.如,在公共财政负担沉重的某些领域,可以发挥私法市场化手段的优势[9].此时,两者不再是抽象概念,而是具有多重牵连关系的类型概念[10].德国公法学界自上世纪末起,开始强调行政行为与社会生活相覆盖并渗透的行政法律关系“复合性格”反映了这一理念[11].
(二)利益平衡论
由于传统行政法片面强调行政机关消极守法,导致忽视了其积极有效履职尽能的一面.有学者认为,当代行政法原则具有多样性的特征,进而提出利益平衡论,即,基于法律与社会的动态关系,主张将行政权的定位落在既积极推动社会进步,又防止权力滥用这两者之上[12].
社会进步自然与个人息息相关,更离不开私权利的保护与发展.从这个角度来说,利益平衡论旨在探讨公法与私法的平衡.也有学者基于社会行政法的角度提出建立旨在协调社会权与民事自由权的协调发展导向型行政法,强调保障全体社会成员平等参与和平等发展的权利[13].这些与学界提出的我国行政法结构性重塑中的“在保障相对人权利自由的同时兼及为提高行政效率、保障公共利益、进行利益协调提供制度保障”“探究服务行政”以及“以公民对于行政过程的参与强化行政法的正当性”任务是一脉相承的,构成了公私法联动和平衡的理论之基[14].
(三)两者交汇点
在行政法领域,存在着公法与私法相交汇的地方,梳理其中有关矿产资源的规定,将有助于更好地把握两者联动和平衡之关系.
首先,从权力设定来看,首要集中在《行政许可法》第十二条第二款：“下列事项可以设定行政许可：（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行業的市场准入等,需要赋予特定权利的事项;”该款对包括矿产资源在内的自然资源开发利用行为设定了特定许可,但没有明确规定相应的专业性资质认证权、经营权以及同探矿权、采矿权之间的关系.该条主要是顶层设计,宏观地为设定特定许可的矿产资源勘查开采的资质、经营（市场准入）权即矿业权提供了遵循.《矿产资源法》及其配套法规对此作了细化,其中《矿产资源法》第三条中通过明确“申请、批准、登记”确立了登记制.《矿产资源法实施细则》则进一步略去批准,强调“申请登记”.“登记”而非“审批”,这背后反映的正是“重市场去行政”的立法思路与治理逻辑.
其次,从行政监管来看,《矿产资源法》通过第六章“法律责任”中的第三十九、四十、四十二条对违法行为及其后果进行了列举与规定.其中,第四十二条仍然突出强调了“探矿权、采矿权倒卖牟利”的非难性.这与我国逐步放开探矿权、采矿权的市场化趋势显得有些相“抵牾”,2014年修改的《探矿权采矿权转让管理办法》实质上弱化了这一非难性,仅强调转让需经审批管理机关批准,不得擅自转让.今年实施的《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》更是全面放开了油气领域的探矿权、采矿权.
再次,从权利救济来看,《矿产资源法》通过第四十六条明确了当事人对矿业行政处罚决定不服时,申请复议和提起诉讼的救济途径.而关于矿业类行政协议纠纷,《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条中所凸显的行政协议案件,可参照民事合同规定性则为其寻求私法阐释提供了出路.
三、两者联动和平衡的具体构想
实现两者联动和平衡的路径有很多,囿于篇幅,本文仅就明确产权保护制度、建构公平交易制度、探索公私合作模式三个方面进行初步构想.
(一)明确产权保护制度
“有恒产者有恒心”.矿业权虽由公法与私法共同调整的而集行政许可与民事物权于一体,但其作为一项财产权利的存在,正当性是不容忽视的.首先,要明确矿业权的财产权属性,允许矿业权作为商品在市場上自由流转,由市场充分配置矿产资源.其次,打好公法和私法“组合拳”,一方面要规范行政权行使,围绕非法流转行为展开监管而不干涉矿产企业日常经营决策;另一方面要鼓励、引导矿产企业“自我革命”,将流转范围由下属开采企业的“自留地”扩展到包含技术类企业、外部企业在内的全领域,进而盘活矿权区块和矿产储量,充分激活矿产市场.最后,考虑到实践中矿业权的财产属性和行政许可属性联系的紧密性,导致行政审批对矿业权流转合同效力产生了近似于“硬约束”的作用,应逐步探索适中的分离方式,保护相对人权益[15].
(二)建构公平交易制度
注重市场作用,发挥市场手段,保障市场主体是改革开放的一条重要经验,市场的扩展使个人和企业的选择面更宽广,进而反作用于市场,使后者在地域与范围上不断深化[16].市场应是资源配置的主要方式.国家建立矿业权及其相关流转机制的目的,在于以市场配置资源为“指挥棒”,依据经济规律来实现矿产资源的国家所有权的有效配置[17].计划经济时代,探矿权、采矿权采用无偿制,严禁流转,这导致实践中出现了国有资产流失、矿产勘察工作萎靡、缺乏市场活力等诸多问题.“这种在计划经济体制下形成的制度,已经不能完全适应实行社会主义市场经济体制的新形势.”[18]在全面深化改革的新时代,我们不能再走全盘国有、片面强调计划作用的老路.应当建构以公平交易为核心的市场机制,一方面要不断完善形成机制,将矿产资源资产有偿使用纳入统一的公共资源交易平台,尊重当事人意思自治,承认矿业权转让、租赁、承包、合作等不同流转方式的法律效力,运用市场手段防范矿业开发中“跑马圈地”“画地为牢”等行为,合理高效利用矿产资源;另一方面,要坚持政府信息公开“公开为原则”精神,以有偿使用信息公开和评估制度倒逼监管水平的提升,从而真正确保国家所有者权益得到充分有效维护.
(三)探索公私合作模式
矿产资源的公共事业性,使得其具备进行公私合作的可能性,其逻辑是公共事业作为准公共产品,而介于公共产品与私人物品之间,而兼有公私.基于此,可依其公私混合比例分配政府与市场的空间[19].申言之,在公共事业中引入市场,通过公平交易机制吸收民间资金,从而有效政府垄断的僵硬不足,打造公共服务新格局[20].从适用对象来看,可采用区分原则,将矿产资源按其经济价值与战略意义划分为“可交由市场型”和“依靠国家控制管理型”.从参与主体来看,应扩大探、采矿主体,借助市场技术、资本进一步提升矿产资源总量及其利用效率,如基于开采风险负担的考虑,应允许民间资本适当进入“高风险、高收益”的不明矿产勘察领域.从措施保障来看,要细化公私合作行政协议规定,扎实制度笼子,对招投标程序进行全程监管,以程序性约束强化合同双方权利义务关系与意识.其中,如系重要自然资源的开发利用、保护,则需满足《重大行政决策程序暂行条例》的严格要求.同时,可通过在矿业权出让合同纠纷中将矿产资源权利溯及至合同生效时,进而保障已取得行政许可的受让人的预期利益[21].
四 结语
总书记强调,各级政府要以保证民法典有效实施为重要抓手,推进法治政府建设,把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺,不得违背法律法规,随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定.这为我们探析和把握公法与私法的联动和平衡指明了方向.强调依法行政,必须既从民法典角度看矿产资源权利,又从行政法角度看矿产资源管理,才能准确把握民事权利与行政权力之间的关系.这一过程的重要性不唯在于实现矿业与国民经济持续健康发展,更在于通过法治国家、法治政府、法治社会一体建设推进全面依法治国以及国家治理体系和治理能力现代化[22].
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[责任编辑：陈丽华]
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民法典引用文献:
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