《论我国督查工作与其法治化建议》
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【摘 要】督查是我国国家治理体系中的一项特色制度和实践.当前我国督查工作实践颇丰,治理效果显著.但是督查过多,督查“形式主义”、“官僚主义”等,直接导致基层单位工作负担加重.督查工作缺乏法律依据的问题较为突出.督查工作需要不断进行制度完善,应从以下方面将之纳入法治轨道：明确督查兼具政治性和法律性;合理定位督查功能;建立督查法律规范体系;限定督查权主体范围;明确督查程序和效力;在划定督查职权边界的同时,注重构建科学、权威的督查统筹协调机制.
【关键词】督查 法治化 国家治理
【中图分类号】D922.1【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.04.013
督查作为一种权力监督方式,概而言之,主要是指上级机关对下级机关履行职责情况和落实上级决策部署等工作进行督促检查.在我国,督查制度由来已久,并在党的十一届三中全会后不断发展.特别是党的十八大以来,高度重视国家治理现代化,强化权力运行监督,坚持用制度管权管事管人,持续“加强党内监督、人大监督、监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设,努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系”,[1]确保政令畅通.在这一大背景下,我国的督查工作在实践中广泛推进,既取得很大成绩,也出现许多新情况新问题,亟待从理论上系统梳理,从制度上不断改进.本文拟从我国督查工作的现状、面临的突出问题及其完善建议等方面进行研究.
我国督查工作的现状
当前,督查逐渐成为我国国家治理体系中的一项特色制度和实践.特别是从党的十八届三中全会以来,督查制度在我国各个治理领域得到广泛运用,出现了许多新情况、新现象.
督查工作名称多样.当前,有关督查工作,在不同领域、系统、层面往往存在不同的称谓,诸如督促检查、督查、巡查、督察、督导、督办等,但基本功能大体相同或相近.
各类机构,包括的部门、直属事业单位、议事协调机构等,在“督查”、“督察”等概念的使用上各有不同.例如,设置督查室,使用的概念主要是“督查”.而依法治国委员会部署的有关工作,目前基本称“督察”.此外,根据《中国政法工作条例》,党委政法委员会开展政治督察、执法监督、纪律作风督查巡查等工作.[2]类似的称谓问题在国家行政机构的督查中也存在.例如,国务院设置督查室,使用的概念也主要是“督查”,已经连续多次开展了国务院大督查.国务院一些部门也开展过联合督查.而在各职能行政系统中,有很多部门进行的业务方面的监督,使用的概念是“督察”,例如国家土地督察、出入境检验检疫业务督察、警务督察等.在司法机关方面,国家审判机关有审务督察,国家检察机关有检务督察.
督查开展领域广泛,各类督查及轮次不断攀升.督查开展的领域十分广泛,几乎所有类型和层级的国家机关都涉及到督查工作,或者是督查的组织者、实施者,或者是被督查的对象.近几年来,各领域督查工作频繁开展.例如,自2014年至今,每年度的国务院大督查已经连续开展六次.此外,国务院还开展若干专项督查,譬如,2019年,国务院组织开展“放管服”改革专项督查,国务院安全生产委员会办公室组织开展全国安全生产集中整治专项督查等.在人大机关中,各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,制定执法检查计划,组织执法检查组,有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查.[3]例如,全国人大常委会“把加强执法检查摆在监督工作突出位置,自2015年以来每年执法检查项目增加到6个.委员长会议组成人员96人次带队进行执法检查,常委会、专门委员会组成人员和全国人大代表约900人次参加执法检查”.[4]近些年来,党的各类督查工作也十分耀眼.党有关部门、各级党委在相应的领导范围内开展了丰富的督查工作.比如,全面依法治国办组织开展的法治政府建设实地督察、政法委司改工作督查、掃黑除恶专项斗争督导等.
督查利剑出鞘,震慑力大增.以往,“督查”的应用性以及公众知晓度并不算高.近年来,督查实践日益丰富,随着各项督查工作深入推进,对于公权力运行的监督发挥了显著作用,甚至在特定阶段和某些领域产生了“核变效应”,根本性地改变了某个地区或系统的工作作风.
例如,生态环境督察从2015年12月在河北省试点开始,完成对31个省（区、市）和新疆生产建设兵团第一轮督察全覆盖,并对20个省（区）开展“回头看”.第一轮督察和“回头看”共推动解决群众身边的生态环境问题约15万个,共向地方移交509个责任追究问题,问责干部4218人.公开125个典型案例,发挥了强有力的震慑作用,显著促进了地方工作作风转变,推动了环保决策部署落地见效.[5]
又如,在2019年全国安全生产集中整治专项督查中,督查组采取明查暗访、突击检查、随机抽查等“四不两直”（不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待、直奔基层、直插现场）方式,督导检查了16个省级政府、42个市级政府、91个县级政府、413家企业,重点督导各地开展安全生产集中整治工作的作风意识、动员部署以及重点行业领域安全风险隐患排查整改等情况,共查处问题隐患2045项.[6]
再如,2019年通过开展食药监管执法司法专项督察,依法治国办摸清了这一领域工作的家底,包括人民法院、检察机关、机关、市场监管部门、药品监管部门在相关领域全年工作的整体成效.同时也发现了不少问题,对5个被督察省份进行现场反馈,有效地督促了各地整改.依法治国办还会同有关部门,将督察后明确的工作任务进行细化分解,形成了《依法治国办食药监管执法司法督察后续任务落实清单》,对于进一步督促各地区各部门全面提高食药监管执法司法水平具有重要推动作用.[7]
相较其他领域而言,行政督查实践和规范相对突出.即便如此,笔者在前述同样的数据库和检索条件下,检索“政务督查”[18]所得的336份文件均是地方层面的.一部分是地方规范性文件,例如,某某市政务督查工作办法、规定等,更多的则是各地的其他工作文件.在林林总总的行政督查规范中,既没有地方性法规、政府规章等地方立法,也基本没有国务院及相关部门的规定.现行有效的部门规章仅有2003年科技部的《国家科技计划项目评估评审行为准则与督查办法》这一部.可以说,当前行政督查在行为依据等方面主要还是体现为一种行政制度,尚未规范化为法律制度.
在司法督查领域,最高人民法院制定印发了《人民法院督促检查工作规定》《关于加强和改进人民法院督促检查工作的若干意见》《人民法院审务督察工作暂行规定》等文件,最高人民检察院制定印发了《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》及其《实施办法》等文件.
在党的督查方面,近年来陆续出台《关于加强新形势下党的督促检查工作的意见》《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》《法治政府建设与责任落实督察工作规定》《生态环境保护督察工作规定》等重要的规定和文件.
综上而言,有关督查的政策文件很多,但从法律性质上看,这些文件属于政策范畴,制定主体多样,出台程序简单,随意性强,不属于严格意义上的法律依据.可以说,几乎所有公权力系统的督查均无以法律法规形式制定的专门法律规范.
督查法治化的基本建议
明确督查的基本属性.根据印发的《关于加强新形势下党的督促检查工作的意见》,“督促检查工作作为党的工作的重要组成部分,是推动党的决策落实的重要手段,是促进党的决策完善的重要途径,是改进党的作风、密切党同人民群众血肉联系的重要渠道”.[19]根据国务院《关于进一步加强政府督促检查工作的意见》,“督促检查工作是政府工作的重要组成部分,是政府全面履行职责的重要环节,是落实党和政府重大决策部署的重要保障”.[20]督查总体上是党和国家落实政治决策、提高决策执行力的重要方式.通过督查,掌握下级机关贯彻落实上级机关的政治决策部署情况,往往具有明确的政治目标,并以此取得政治决策自上而下有效落实的政治效果,因而就目的和效果而言,督查具有鲜明的政治性.但就形式、措施和问责而言,督查直接表现为对公权力的一种监督.依法治国的治国方略要求所有运用权力的行为都应依法而为,即便是对公权力机关履职的监督权也应当以法律为行权依据.因此,督查也应当具有法律性.这种法律性既表现为对督查的法律规范,也表现为法律保障.督查主体对于督查对象是基于领导隶属关系而施以监督的,这种监督总体上应当具有宪法、组织法的基础.
合理定位督查功能.督查工作具有高度的政治性,但是也要防止“重政治督查、轻常规监督”,甚至以督查代日常监督的工作倾向.打个比方,对于执行工作进行的常规内部监督、层级监督等,就像平时的阶段小测和日常的随机抽测.而高层的督查对于执行工作而言,则是期末大考.期末能否考得好,关键是平时做的如何,包括日常的监督管理.因此,对于督查的功能定位,不宜绝对化、过分夸大,以为来一次严厉的督查就能解决所有问题.已有的法律规范制度,包括权责清单、工作规范、程序规则和监督机制等是国家治理的基本依据,首先要获得良好运行,充分发挥作用.而督查则可从一个较高权威的角度进行整体工作的了解、评价、纠错和问责.如此,才能使各种监督保障机制共同形成对公权力运行的规范约束.
积极建立或完善督查的法律依据,并逐步体系化.目前,有关督查制度和体系尚在不断探索中,制度化水平较低,亟待加强法治化建设.督查法治化,首先应当有督查法律作为依据,而不能主要依靠政策文件推行督查.然而,如前所述,我国督查的法律依据现状并不乐观.对比于丰富的督查实践,法律规范供给严重不足,鲜见有关正式立法.因此,在督查工作总体上缺乏法律法规的指导、规范和保障,法律制度的空白凸显的情况下,绝大多数督查领域都亟需建立相应的督查法律制度.笔者建议,未来应建立一个管总的法律框架,明确督查主体,规范督查程序,限定督查权责,以统帅协调规范各种督查的有序有效运行,并在各领域建立专门的督查法律制度,从而形成一个整体的督查法律体系.
严格限定督查权主体.“和国家机关在党和国家治理体系中处于特殊重要位置,是推动党治国理政、管党治党决策部署贯彻落实的领导机关.”[21]因此,由较高层级的机关开展督查才能实现督查的政治性、权威性、有效性,而不宜对各层级机关均赋予督查权.如此才能有效减少层层督查的情况.笔者建议,在具有综合领导权的一级机关（如一级党委、政府等）的督查方面,宜确立和省级地方两级督查体系,根据实际需要确定某方面工作在一定时期是进行一级还是两级督查.在部门督查方面,总体上以部门督查为原则;如果是省以下垂直管理体系的部门,还可以增加省级部门的督查.
明确督查职权边界.就督查权的边界而言,至少需要通过立法划定两方面的权力界限,由此实现职权科学、权责法定的要求.一是各类督查主体的督查职责权限的区分.由于督查主体分散在各部门、领域中,各方面的督查工作较多,因此在具体督查工作的开展上就需要以明确的督查职责为依据,而且只有通过有关制度明确了督查主体各自的督查工作范围、权责边界,督查权的行使才能互不冲突,相辅相成.总体来说,督查权源于督查主体对督查对象的领导权或者是更高领导机关的授权,因而确定督查事项和划定督查范围均不应超出相应权力范围.例如,部门督查应以部门职能为界,不应超出本系统而介入其他系统的事项;而具有综合领导权的一级机关实施督查则应以地域为界.二是督查权与其他规制性权力的界限.督查是针对督查对象的规制管理行為进行的监督,而规制管理则是针对被查处案件的当事人及其行为.督查往往涉及到规制管理主体查处的具体案件,因而实践中,有些督查机构和人员没有把准工作的重点和角度,甚至直接变为了“查案”.例如,曾有规划督察工作人员这样谈到自己的工作体会：“由于对规划事项督察定位和督察原则认识不够深刻,工作伊始,就陷入了对违法建设的‘查案’之中.但是,因为没有任何查处手段,加之地方政府不太理解,不支持甚至还有责难,致使工作开展十分困难.”[22]因此,督查主体进行的督查工作和督查对象的管理工作在功能上应有根本差异,不应混淆.督查工作机构和人员切不可认为自己取得了“尚方宝剑”,为所欲为.
明确督查程序.为了防止督查主体和工作人员行权的随意性,克服督查中的形式主义、官僚主义等弊病,需要严格规范督查工作的程序.
督查程序整体上包括启动、组织、实施等阶段,大体上涵盖计划、审批（备案）、通知、自查、实地督查、报告、反馈、整改（督办）、问责与激励等全链条.需要通过法律法规对督查的每个阶段、每个环节作出具有可操作性的规定.以启动阶段为例.当前,要求各督查主体对督查工作实行计划管理.然而,由于各个具体督查项目存在差异（例如,根据督查事项专门性的不同,有综合性督查与专项督查之分;根据督查任务可预期性的不同,有周期性督查与紧急督查之分）,因而,就启动程序而言,不同督查的启动条件应有差异.比如,有些督查事项是突发的,事前没有计划的环节,但也不能不经任何程序就决定实施,仍应有相应的机关和决策机构进行审批或备案.
规定督查结论的效力.为了体现督查的实效,强化督查结果的运用,在很多督查实践和文件中,督查结果往往具有作为机关和公职人员尤其负责人的考核依据的效果.应当说,督查结果的确反映了督查事项上有关人员和机关的工作表现和绩效情况,起到重要的依据作用.但是,如果将之作为有关机关、公职人员考核的决定性依据甚至唯一依据,则对于查出问题的对象就会是“一棍子打死”.在干部考核中,若不论具体督查事项为何,一概实行“督查一票否决制”,恐怕并不妥当.根据《中华人民共和国公务员法》,公务员的考核分为平时考核、专项考核和定期考核等方式.而且,定期考核以平时考核、专项考核为基础.[23]因此,各级组织人事部门需要科学设定各类考核的加权比重,明确有关督查结果在考核依据方面的归类和应用,从而可以对有关当事人给予客观公正的评价.如何合法、有效地应用督查结论,还需进一步综合研究督查的制度性效果,并對接法律后果,依法考核与问责.
建立科学、权威的督查统筹机制.如前所述,当前各级各类督查主体众多,许多督查事项都存在一定的交叉关联,亟需在督查时建立沟通协调机制,明确督查统筹机构.2018年7月和8月,总书记先后两次作出重要指示,指出现在下去督查的太多,检查考核过多过频,基层不堪负担,要统筹解决.[24]
建立科学、权威的督查统筹机制至关重要,需要明确统筹机构、统筹事项范围、统筹原则、协调方式和程序规则等问题.以统筹机构为例,当前在有些国家机关已经设置了相应机构.例如,根据国办“三定规定”,国办督查室的职责除了组织开展重大专项督查,承办与有关机关联合开展的督查工作,组织拟订国务院督查工作制度和工作规划,还要指导和协调国务院有关司局的经常性督查工作.又如,在党的督查方面,一些地方积极探索,力求做好督查工作的组织保障.工作实践中,一些地区成立党委督促检查工作领导小组,由党委负责同志担任组长,由党委（室）、纪检机关、组织等部门负责同志作为成员,加强对督促检查工作的组织领导和统筹协调,是强化党委督促检查工作主体责任的有益探索.[25]
再如,中办、国办印发的《法治政府建设与责任落实督察工作规定》要求“督察单位应当制定督察工作年度计划并按照规定报批,建立督察任务台账,加强督察工作的统筹协调.”[26]不过,这些尚属各领域各部门督查工作的内部协调,而从督查工作的大格局来看,为防止督查过多、任务重叠、甚至工作冲突等问题,更需权威机构进行不同督查主体工作之间的协调统筹.2018年10月,中办印发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》,致力于解决督查重复扎堆、层层加码等问题.笔者建议,以法律形式明确、省级地方各自的督查统筹协调机构、职能及其组成,加强集中统筹协调,严格控制总量,实行计划管理,对依法需要统筹协调的督查事项,确定审批报备和年度计划等制度.
注释
[1]《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,北京：人民出版社,2014年.
[2]《中国政法工作条例》,北京：中国法制出版社,2019年.
[3]《各级人民代表大会常务委员会监督法》第22条、第24条.
[4]张德江：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2018年3月11日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上》,《人民日报》,2018年3月25日,第1版.
[5] 参见李干杰：《依法推动生态环境保护督察向纵深发展》,《人民日报》,2019年6月18日,第14版.
[6] 参见董臣：《全国安全生产集中整治专项督查组严督细查共查处问题隐患2045项》,《中国应急管理报》,2020年1月9日,第1版.
[7]央广网：《依法治国办等相关部门负责人就发布食药监管执法司法典型案例答记者问》,http：//china.cnr.cn/gdgg/20200109/t20200109_524931852.shtml,访问时间2020年1月10日.
[8]《国务院关于开展2018年国务院大督查的通知》（国发明电〔2018〕3号）.
[9]蔡仁坦：《乐东县人大政协开展联合督查》,《海南人大》,2015年第8期,第39页.
[10][25]法规局：《积极构建督促检查工作大格局》,《秘书工作》,2017年第6期,第11、9页.
[11][15]宋俭：《督查检查考核：“重”在实效,“要”在规范》,《人民论坛》,2019年1月（下）,第98、98～99页.
[12][13]李声宇：《从嵌入到独立：督查机制的模式演化与政策匹配逻辑》,《华中科技大学学报》,2020年第1期,第112、111页.
[14][16][24]参见《把督查检查考核工作做得更好更有成效——中办有关负责人就〈关于统筹规范督查检查考核工作的通知〉答记者问》,《人民日报》,2018年10月10日,第4版;李洪兴：《激荡督查检查考核的正能量》,《人民日报》,2018年10月18日,第5版.
[17]虽然如此检索统计会遗漏相当一部分部门的规定和文件,但是有关督查规范的基本情况还是能有所反映的.
[18]在行政督查领域,在部分行政部门的“业务督察”之外,“政务督查”是较常用的概念.
[19]《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》,北京：人民出版社,2015年.
[20]《关于进一步加强政府督促检查工作的意见》,北京：党建读物出版社,2019年5月.
[21]《印发〈关于加强和改进和国家机关党的建设的意见〉》,《人民日报》,2019年3月29日,第1版.
[22]刘运琦：《把握规划督察工作定位和重点——把问题解决在事前和事中》,《城乡建设》,2016年第11期,第20页.
[23]《中华人民共和国公务员法》,北京：中国法制出版社,2019年.
[26]《法治政府建设与责任落实督察工作规定》,北京：人民出版社,2019年.
责 编∕郭 丹
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时政引用文献:
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[2] 关于政治时政的论文题目 政治时政论文标题怎样定
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