《圈层协作:尺度政治视域下全国性应急防疫的治理逻辑》
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〔摘 要〕 国家治理是对具备复杂性的地理社会空间进行的系统化、整体化的全局运作.各尺度治理单元依据包含与被包含关系形成了特定的“圈层结构”.在防疫应急治理中,面临着疫情防治与社会风险防控的双重治理任务,且双重任务目标都是在特定尺度的地理空间内实现的.国家、市域与社区三种尺度的治理单元需要发挥互动协作作用.以此为鉴,文章认为政治地理意义上的国家治理,需要发挥各尺度治理单元的治理效能,有效地建立起适应各尺度治理单元运转的治理共同体.未来应当按照“圈层协作”的思维谋划国家治理现代化.
〔关键词〕 尺度政治;应急管理;圈层协作;疫情治理;政治地理
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-2689（2020）02-0055-05
一、 圈层结构：国家治理的政治地理面向 一直以来,学术界研究我国国家治理体系始终以“央—地”关系为经典的分析框架,由此国家治理通常被理解为“政策制定—中间层级政策传递—基层政策执行”的过程.按照这种分析模式,国家治理体系形成了自上而下的目标传导,通过治理任务的逐层细分,实现国家的整体治理目标.在这一框架下衍生出了众多经典的理论,如解释科层体系内自上而下层层放大要求、提高指标的压力型体制[1]、解释集管辖权与地方治理权间紧张和不兼容关系的“权威体制与有效治理”[2]、纵向政府间发包关系的行政发包制[3]等.这些理论的生成有着重要的经验基础,即从微观宏观,在特定场域、特定情境下观察微观或中观的治理单元,以纵向拓展反推国家治理的运作逻辑.于是我们研究的国家治理往往是关于某个特定的地区与领域的治理经验,是国家治理的具象经验,而对于国家整体的治理逻辑问题缺少关注.
国家治理的现代化,不仅仅是政府治理现代化,还包括在国家空间内一切参与治理要素的各种主体以及各种制度的现代化.既有的国家治理研究更多关注权力体系中的府际关系问题,核心是解释政府内部的有效行政,对于面向风险社会复杂问题的治理实践缺少新的理论解释.运用政治地理的思维,从尺度政治看待国家治理,需要将其具象为一个又一个相互嵌套的治理单元,其中最小的治理单元是社区,而最活跃的治理单元是市域.对于政治学和公共管理而言,国家治理不能只关注到国家针对某一个地区或某一项任务的治理,还要关注到国家对具备复杂性的地理社会空间进行的系统化、整体化的全局运作.越是地理空间规模大、越是地理空间上的社会状况复杂,国家治理中相互联系和制约的机制也就越多,治理的难度和复杂性越大.因此对于全国性大范围重大公共安全事件的应急管理,仅仅依靠条线思维,以资源下沉与责任下压的科层治理逻辑与运动式治理逻辑应对,必然会倍增治理成本.当众多地区同时处于治理资源匮乏时,还可能会导致有效治理难以维系,造成行政有效而治理无效的困境.
政治学着眼的分析单元往往是国家,更关注国家如何实现治理资源的有效的调配,是分析全国性大范围重大公共事件的应急管理措施的重要视角.对于大国治理而言,“尺度”的重要性不言而喻. 尺度（Scale）作为地理学度量空间的重要概念,是表征空间规模、层次及其相互关系的量度[4].尺度在政治地理学中也多指领土间的大小关系、嵌套结构和层级高低等尺度结构或关系[5].正如地理学者提出的我们只有通过与更广泛的其他地理尺度的向上、向下、横向连接,才能相对地理解任意地理尺度的制度组织、功能、历史和动力[6]（P31）.而理论意义上的国家治理层级论,却只是这种基于尺度的现实圈层结构的简单抽象,将每一个以空间范围为基础的治理单元,抽象为一个以科层体系为核心的扁平层级.越是趋近于解释实践或解释问题的研究,越应当在理论上复原这种基于尺度的现实圈层结构.
以尺度思维看待国家,则存在行政区划的基础上,依靠边界划分形成的省、市、县各种规模不等的治理单元,各种治理单元在空间上的包含与被包含关系,形成了国家治理的“圈层结构”.圈层结构就是国家治理尺度化的政治地理表现形式.国家治理的圈层结构作为政治地理思维下国家治理的尺度化表达,其至少包含如下四方面的内涵：第一,治理单元是特定边界内权威资源、物质资源与人口资源相结合的地域空间,每个治理单元构成一个具有内聚力的圈,每个圈代表着一种特定的国家治理尺度;第二,治理单元的包含与被包含关系,形成了圈层的嵌套结构,越是大的治理单元越能够调动更广泛的资源;第三,地理接壤决定了相邻的圈之间最易发生风险传导.第四,同尺度相邻圈之间存在着广泛的自发竞争关系,且在特定的秩序引导下具有达成合作的可能.
二、 尺度政治下防疫应急的双重治理任务 全国性突发公共卫生事件的应急管理,包含双重治理任务.第一方面的是对疾病本身的醫疗救治与风险防范,可以简称为“疫情防治”.疫情防治是根据科学化的医学专业知识进行政府决策的过程,例如通过隔离传染源、切断传染途径等方式进行疫情防控,以及通过全国性的医疗资源调配与技术攻关实现对疾病的有效救治.第二方面是在突发公共卫生事件发生时的社会风险防控,主要是依据专业的社会治理知识进行政府决策的过程,例如社会的舆情引导、特殊期间的市场行为与社会行为规制等等.疫情防治与社会风险防控又是空间地缘而相互嵌套的整体.首先,尽管疫情防治以专业医疗力量为核心,而社会风险防控以基层社会治理力量为核心,但是双重治理任务的驱动机制均为属地化的权力体系或权威资源.其次,疫情防治与社会风险防控又是在特定地理空间上的紧密合作,要避免特定地域疫情防治不利扩大社会风险,或社会风险防控不利阻碍疫情防治进程.
国际学术界对疾病威胁的有效治理,通常聚焦专业知识、风险认知、影响范围三个方面的影响因素[7].但是这些影响因素无不嵌入在国家治理的特定国情和社会基本管理制度中,无不在特定的地域空间范围内起作用.也就是说,在特定地区空间内的专业知识决定地区内的防疫技术水平,特定空间内的风险认知决定特定地域内的防控水平,因此在不同地区往往会受到医疗条件或者风险认知的局限而导致疫情发展的态势差异.在全国性突发疫情危机的初期,由于专业知识的相对匮乏,以及社会的风险认知也相对较低,加剧了疫情在更大地域范围内的传播.由治理单元嵌套而成套的国家治理圈层结构,不仅需要共担疫情防治的医疗任务,也需要共同应对扁平化、迅捷化的舆论传播与社会恐慌.所以从尺度政治角度看,为实现国家整体上的双重防疫应急目标,一是要将防疫任务总量按照各尺度治理单元的边界进行分割,进行属地化应对;二是依靠国家推动内部圈层的持续性互动,实现资源向疫情较重的重点地区倾斜;三是要依靠圈层间的紧密协作,通过政治与政策的调适整体性应对疫情带来的社会风险.
三、 防疫应急治理中的“三圈互动”
现代国家三个核心的治理尺度分别是国家、市域与社区.国家是依据领土边界确定的具有独立主权的政治性治理单元,是以领土边界确定划定的治理圈;市域是依据经济活动和资源通达而结成的经济性治理单元,是行政手段依据经济活动范围划定的治理圈;而社区则是依据地缘交往与社会交往形成的社会性治理单元,是行政手段依据自然集聚与治理需要确认的治理圈.在现实国家治理的实践中,由于不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上存在高度一致的职责同构现象[8].国家、市域与社区的治理通常是任务自上而下的分解,而不是不同尺度治理单元的分工协作.在应对常态社会的治理任务中,就容易出现自上而下的层层加码和责任下压,导致市域治理和社区治理自主空间遭到挤压,治理单元内议程设置的主导权难以实现,难以真正形成市域或社区的治理共同体.新型冠状病毒疫情发以来,明显看到市域治理、社区治理只有在政府的指令下才能够采取有效行动的事实.疫情信息从地方流向,决策指令再由传导到地方,地方再加码给社区,导致社区和市域虽然最贴近社会,但却不能采取果断的应对措施.而自上而下的决策往往会在执行过程中产生各种矫枉过正、形式主义或其他“水土不服”的问题.面对突发的公共卫生事件,市域治理圈与社区治理圈,不能够仅在国家治理圈的驱动下进行有效行动,还要有自我运作、相互协作的功能.
一是需要开展社区治理单元内的共同体式治理合作.现代社会的复杂性决定了单纯依靠政府行政力量,难以充分应对突发卫生事件带来的不确定性挑战.社区作为社会管理的核心承载空间,是与疫情风险接触最为直接的治理单元.而近些年来,我国的治理体系表现出“上面千条线,下面一根针”的特点,社区科层化、行政化问题突出,并出现文牍主义、程序主义、亮点工程与中游策略等形式主义现象[9].社区中的治理协作网络仍然处于形式化、松散的联结状态,在敏捷反应社区风险、采取果断应对措施方面的能力较差,公共卫生突发事件中的社区运转仍然依靠行政权力驱动.其根本原因在于社区治理仍然不是真正意义上的共同体治理,社区内多元主体间的情感纽带、利益联结与公共责任意识都尚不能成为使社区运转起来的驱动机制.缺乏共同体式的治理,意味着是科层权力而非多元主体的意见能够成为社区治理的核心议题,降低了社区治理的弹性、敏感度与风险防范功能.
二是需要实现市域治理单元内的聚合式资源调配与应急决策.2019年召开的全国市域治理现代化工作会议就对市域治理的重要意义做了充分的阐释,会议指出市域不仅具有承上启下的枢纽作用,以城带乡的引擎作用,以点带面的示范作用,同时也是是观察矛盾风险走向的晴雨表,是守住安全稳定底线的主阵地,更是满足人民群众新需要的大平台.相对于县域而言,市域治理对象更多样、治理问题更典型、治理体系更完备;而与省域相比,市域治理又能够直面一线问题,需要拿出微观层面的操作方案和具体解决办法.针对突发性疫情,市域治理最应当迅速制定政策,聚合市域范围内各种资源力量,有效应对突发危机.疫情防治是依靠医学专业知识进行科学施策的运作过程.疫情防治的过程需要多主体同时发挥不同的角色,医学专家需要进行疫情预警与研制诊疗方案,医护工作者需要对患者进行医学识别与医疗救治,而政府要做好医疗资源保障工作,并提供必要的行政力量协助医务工作开展.资源有效聚合的同时也要实现政府应急决策的有效聚合.也就是说当出现重大公共危机事件时,市域治理圈应当根据应急的目标任务,实现临时性的政府功能与流程再造.为实现目标和资源的有效聚合,在应急管理过程中更应当将复杂性的治理难题折叠包裹起来,建构简约方便有效的治理工具,依靠折叠型治理,实现权力体系应急治理的目标聚合.
三是需要强化国家治理单元内的信息沟通与舆情治理.在常态社会中,一个地区通常会配备与地区需求相匹配的公共资源,以形成资源的空间适配,从而各个尺度的治理单元都形成一个相对独立的治理共同体.但由于存在“行政中心偏向”,一定地域空间的资源配置并不是按照市场逻辑和社会逻辑自发形成的,往往政治逻辑成为空间创设、功能调整、资源再分配的关键力量[10].中国特色社会主义具有集中力量办大事的体制优越性,能够在国家范围内进行权威资源与物质资源的有效调配,在进行防疫救治的时候进行充分的资源调配.但与疫情防治相伴的社会风险防控却并不都能依靠资源调配实现有效治理.在信息化、网络化社会中,信息则不能被属地化切割,有效的公开信息与舆情治理就成为国家必须直面的挑战.在突发事件应急治理中,需要最大限度的使信息公开透明,依靠全国范围内的政府间信息共享,避免信息发布的不对称行为.也需要借助国家的权威优势,有效识别与澄清网络谣言,防止因恐慌造成的社会风险加剧.
综上所述,为实现防疫应急治理的双重任务,应实现国家、市域与社区治理单元“三圈”有效运转.从而在应急管理体系中,既有政府过程中层级意义上的上下传导,也有各尺度治理单元的分工协作.只有在分工协作的基础上,才能破除自上而下单向传导的种种难题,实现“三圈互动”.在政治地理的意义上,也只有各个治理单元构成的“圈”实现有效运转,才能最大化国家治理的整体效能,这不仅对于应急管理适用,对于常态化的国家治理中激活地方活力与社区创造力同样具有重要的意义.
四、 走向圈层协作：风险社会的
国家治理之路 国家治理从来就是两种逻辑并存,一种是“条线逻辑”,注重权力体系的制度化、秩序化,以权力体系的核心带动支撑起国家治理;另一种则是“圈层逻辑”,注重治理单元内属地的灵活协作,以治理单元的效能叠加支撑起国家治理.所以圈层协作不是国家治理的技术强化,而是对权力体系治理效能的补强.随着经济社会的快速发展,面对风险的侵袭,国家的挑战和损失可能会更大.因此更需要注重整个国家治理的韧性建设,从圈层的意义上强化国家治理抵御风险的能力,使国家的每一个治理单元都拥有强大的韧性.
政治地理意義上的国家治理现代化,就是发挥各尺度治理单元的治理效能,有效建立起适应各尺度治理单元运转的治理共同体.从而使得单一制国家的有效治理不仅是上下通达,还包括不同圈层围绕治理任务的分工与协作.社区治理是社会管理的基本单元,是整合各类社会治理主体,建设社会治理共同体的关键.只有在基层社会形成强大的社会治理共同体才能够增强基层社会抵御风险的能力.市域治理单元是最具活力的政府创新空间,是承担经济社会发展重要战略任务的基石,也是保障基层社会治理有序进行的关键尺度.市域治理与基层治理的互动协作,是确保地方增强治理韧性的关键.国家治理在空间上处于最外的圈层,不仅需要为其内部各治理单元的有效治理提供必要的政治支持和资源支持,也需要通过激发内部治理单元的活力和效能,提升国家治理的整体效能.
從当前我国的国家治理形态来看,依靠条线逻辑进行的国家治理制度化程度较强,但弹性与韧性相对较弱.而依圈层协作逻辑进行的治理具有在地适应性,能够增强灵敏度和弹性,但在促进圈层之间的协作方面又缺少制度化与规范化.因此需要同时发挥“圈层协作”与“条线体系”的作用,与既有自上而下进行的国家治理模式形成优势互补.不能仅仅注重层级间的上下互动的制度设计,还要注重各尺度治理单元围绕分工有效运转的制度体系建设.国家治理的顶层制度设计高度发达的同时,要在社区层面依靠制度建设促进互动与回应网络,合作与交流网络的形成,依靠法治、公约、规范乃至文化形成治理共同体的社会氛围;并在市域范围内建立起适配地方实际的治理架构和治理资源聚合机制,降低治理当中政府与社会、政府部门间的沟通与协作成本,形成围绕市域发展愿景与共识的治理合作.
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（责任编辑：夏 雪）
Abstract： National governance is a systematic and integrated global operation in complex geographic space. Governance units of various scales form specific “ring structures” based on the containment and containment relationships. In epidemic prevention and emergency management, we are faced with the dual task of epidemic prevention and control and social risk prevention and control. The governance units of the state, city and community need to play an interactive and cooperative role. Taking this as a mirror, this paper holds that the governance of a country in the sense of political geography needs the governance units of various scales to give play to the governance effectiveness and establish a governance community serving the operation of the governance units. In the future, we should plan the modernization of national governance in accordance with the thinking of “Circlelayer collaboration”.
Key words： politics of scale; emergency management; collaboration in horizontalcircle and verticallayer; political geography
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